David Pines

Tel: 972-3-6409904

Fax: 972-3-6409908

e-mail: pines(at)post.tau.ac.il

HOME

ARTICLES

LINKS

Amit Pines

עמיהוד פינס

כתבות - Articles

בעיית הדיור על רקע המחאה החברתית

הקדמה

כשהחלה תנועת המחאה החברתית, התפתח בעקבותיה דיון ציבורי נרחב שכלל באופן בלתי נמנע גם "שליפות חפוזות מהמותן". כוונתי היא לנציגי הממשל ולכמה מעמיתי הכלכלנים. מצאתי לנכון לחבר לעצמי מסמך שבו אסכם את דעתי בנושא כפי שהתגבשה במשך השנים הרבות שבהם למדתי וחקרתי את נושא הדיור. בעקבות שיחות עם עמית על חלק מהנושאים הללו ועל כמה ממחשבתי על הנושא, הוא הציע לי (הפציר בי) לגבש מסמך הכולל הצעות שייצגו לא רק טענות שיש להן ביסוס מבחינה כלכלית מקצועית, אלא כאלו שגם יהיו מובנות לציבור הרחב. הסכמתי להיענות ולהכין מסמך כזה אך לא להצטמצם רק למה שיהיה בהכרח ברור ומקובל על הציבור הרחב אלא יכלול מה שאני סבור, במסגרת מגבלותי, כבעל תוקף מהבחינה המקצועית (הציבור בניו יורק, בניגוד ללונדון, סרב אפילו לדון במס גודש על נסיעות בחלק מרחובות מנהטן למרות שמס כזה נחשב על רוב הכלכלנים כמס ראוי).

כדי להבהיר את הרקע לפניה זו אציין שלפני זמן רב כיהנתי כממונה על התקציבים בעירית תל אביב ולאחר מכן כיהנתי כיועץ לשר השיכון כאשר נחקקו "חוק התכנון והבניה 1965" ו "חוק לפינוי ובינוי של אזורי שיקום-1965". אני מזכיר זאת כיון שכבר אז, בשנים 1962-1964, צפו ועלו אותן בעיות והתלבטויות על דרך פתרונן כפי שעלו לאחרונה בקשר לסוגיות התכנון והדיור, כפי שאבהיר להלן. להשלמת תאור הרקע אוסיף, כי לאחר פרישת שר השיכון של אז בעקבות המשבר הממשלתי פניתי למחקר בנושאים הקשורים לגורמים הקובעים את מבנה העיר, מימון מקומי, שוק הדיור, והמורכבות של הקשר בין התחבורה והמגורים במרחב אורבני.

במסגרת מחקרי לא התמקדתי בבעיות המיוחדות לישראל שבה חל גידול מהיר של אוכלוסיה בשטח גיאוגרפי מצומצם. במיוחד. יתר על כן, בעת כתיבת תזכיר זה לא עמדו לרשותי נתונים על משתנים כלכליים קריטיים כמו הגידול במספר משקי הבית לעומת גמר בניה, חלק הדירות המושכרות מאלו שנרכשו למטרת השקעה, הקף מלאי הקרקע הכולל לא רק את המגרשים הפנויים לפי שלבי התכנון וההרשאה לבניה אלא גם הפוטנציאל הגלום בקרקעות המנוצלות באינטנסיביות נמוכה ממה שמאשרות התוכניות הקימות, השיפור ברמת הדיור מבחינת גודל הדירות ואיכותן, התכונות הסוציו-כלכליות של הציבור המיוצג בתנועת המחאה, לרבות מאפייני הכנסתו ובמיוחד ההכנסה הפרמננטית הצפויה, לאור נושאי הלימוד בבתי הספר הגבוהים, המצב הכלכלי של ההורים, וכיו"ב נתונים שעשויים לשפוך אור על ממדי הבעיה. חלק של נתונים אלו נתן למצוא בפרסומים השונים של הלמ"ס ובנק ישראל ונגישים גם באינטרנט; חלקם, עד כמה שאני יודע, אינם כלל בנמצא. מכל מקום, התזכיר לא נכתב כמסמך אקדמי אלא כסיכום מה שיש לי לומר על היבט הדיור במחאה החברתית. חלק מהדעות המבוטאות במסמך מתייחסות למוסדות שאינם מוכרים לי די צרכם. ככל שאלמד יותר עליהם אתקן את הדרוש תיקון. הנושאים שבהם אתמקד הם:

1. התפתחות מחירי הדירות, שכר דירה, ומצוקת הדיור ,

2. קרקע זמינה לבניה למגורים, החסמים לאספקתה, והיצע הדיור,

3. שכירות מול בעלות,

4. הצעות לדיור בר השגה,

5. המלצות.

1. התפתחות מחירי הדירות, שכר דירה, ומצוקת הדיור

מהשוואה בין מדד מחירי הדירות ומדד הוצאות על תשומות בבניה למגורים המנוכים במדד המחירים לצרכן בתקופה 1961 – 1999 מתקבלת התמונה הבאה: מחירי הדיור המנוכים עלו פי 3.75 בעוד שהוצאות הבניה ירדו ב 25%! פירוש הדבר כי מחיר הקרקע לרבות הרווח הקבלני היו המרכיב היחידי בעלית מחירי הדיור. התייקרות מרכיב הקרקע נמשך עד 2003 למרות שמדד מחירי התשומות בבניה למגורים עלה (אך פחות ממדד מחירי הדירות). התנודות בחלקו של מרכיב הקרקע שינו כוון בתקופה 2003 עד תחילת 2007 שבה ירדו מחירי הדירות למרות שמדד התשומות בבניה למגורים המשיך לעלות. מאז 2007 זנקו מחירי הדירות והתייקרו עד 2011 בלמעלה מ 60% בשיעור שעלה בהרבה על זה של מחירי התשומות כך שעיקר העלייה בתקופה זו משקף את התייקרות מרכיב הקרקע.

מנתונים המתייחסים לתקופה 1994-2011 מסתמן היחס הבא בין מדד שכר הדירה למדד המחירים לצרכן ללא סעיף הדיור, פרט לפרקי זמן קצרים: כשמדד מחירי הדירות נמצא במגמת עליה, נמוך מדד שכר הדירה ממדד מחירי הדירות ולהפך. זה בולט בתקופות 1994-1999 ו 2007-2011 שבהן מדד מחירי הדירות במגמת עליה ומדד שכר הדירה נמוך ממדד מחירי הדירות ובתקופה 2002-2007 שבהן מדד מחירי הדירות במגמת ירידה ומדד שכר הדירה גבוה ממדד מחירי דירות. הסבר אפשרי לקשר מיוחד זה הוא שעלית מחירי הדירות יוצרת צפיות להמשך התהליך כך שהתמורה הצפויה על השקעה בדירה מושכרת כוללת גם רווחי הון. בתקופה האמורה ניתן גם להבחין כי כל זמן שמדד שכר הדירה נמוך או גבוה ממדד מחירי הדירות קיים מתאם כמעט מלא בתנודות של שני המדדים. התאמה זו אינה מובנת מאליה כיון שבמשך התקופה חלו שינויים גדולים בשערי הריבית לרבות תנאי המשכנתאות.

כאמור, מאז 2007 ועד לאחרונה חלה עליה חדה במחירי הדירות. במקביל לעלית מחירי הדירות התייקר מאז 2008 גם שכר הדירה, אם כי בפחות ממחצית שיעור ההתייקרות של הדירות. איני מודע למחקר מבוסס המסביר באופן חד משמעי את הזינוק הזה במחירי הדירות ושכר הדירה. קיימים אמנם כמה הסברים. לפי אחת, מדובר בבועה שהוזנה ע"י ירידת הריבית והגדלת אחוז המימון של ביקושים מקומיים לדירות שהוגברה ע"י ביקוש ספקולטיבי של אזרחי חו"ל. לפי גרסה שנייה, מדובר במחסור ריאלי בדירות שנוצר ע"י פיגור בהיקף של התחלות הבניה וגמר הבניה. מאז 1997 חלה ירידה רצופה בגמר בניה עד 2007 משיא של 67 אלף לפחות מ 30 יח"ד. מאז 2007 גדל גמר הבניה אך גם ב 2010 לא הגיע גמר הבניה למחצית היקפו ב1997. ההיקף הנמוך של ההתחלות והגמר מיוחס בחלקו לכשל באספקת קרקע מתוכננת שלה אחראים מינהל מקרקעי ישראל, רשויות התכנון, והרישוי. הסבר נוסף מיחס, לפחות באופן חלקי, את הזינוק במחירי הדיור לתיקון הטעות בתמחור הדירות ושכר הדירה בדולרים. כלומר, עד 2008 ננקב שכר הדירה ומחיר הדירות בדולרים מתוך צפיות לעלית או לפחות ליציבותו של הדולר. ירידת שער הדולר הוזילה את מחיר הדירות ושכר הדירה במטבע מקומי כפי שזה משתקף בירידת שני המדדים בין 2002 ל 2007. באותה עת המשיכו מחירי התשומות בבניה למגורים המשולמים במטבע מקומי לעלות. לפי גרסה זו, התיקון שהתבטא במעבר למחירים הנקובים בשקלים הקפיץ את מחירי הדירות ושכר הדירה מעבר למגמה של הטווח הארוך כפי שהסתמנה בנתונים על מחירי הדירות המנוכים במדד המחירים לצרכן בין השנים 1961 ו 1999.

כשמשווים על פני כל התקופה 1994-2011 את עלית מדד שכר הדירה עם עלית מדד המחירים לצרכן ללא דיור, מסתבר כי, בניגוד למה שנוטים לחשוב, לא עלה שכר הדירה בשיעור העולה על זה של שאר מוצרי הצריכה.יתר על כן, להוציא את פרקי הזמן, 1998-1999 ו 2002-2003, התקיים היחס הזה בכל התקופה. מבחינה מצומצמת זו ניתן לומר כי בעיית הדיור אינה יוצאת דופן מבעית ההתייקרות הכללית שגרמה לשחיקת השכר הריאלי (אם, אמנם, זחילת השכר ותיקוני השכר במסגרת ההסכמים הקיבוציים לא מנעו זאת).

לעומת מדד שכר הדירה, עלה מדד מחירי הדירות בשיעור גבוה ממדד המחירים לצרכן ללא סעיף הדיור ויחס זה התקיים בכל השנים הללו למעט 2001-2007. לכאורה, גם במקרה של מחירי הדירות, ניתן, להסתמך על תורת הצרכן הבסיסית ולטעון כי רוב הציבור לא רק שלא נפגע מעלית מחירי הדירות אלא יתכן שגם נהנה מכך. שכן, למעלה מ 70% ממשקי הבית בישראל גרים בדירות בבעלותם ועלית מחירי הדירות כשלעצמה לא רק מאפשרת להם לרכוש את סל התצרוכת הקיים אלא גם סלים מועדפים. אך טענה זו מבוססת על גישה סטטית. רווחתו של משק הבית מבוססת גם על אפשרויות התצרוכת שלו בעתיד שבערכתן הוא מביא בחשבון, מצד אחד, את ההכנסות העתידיות ומצד שני את תוכנית הקצאתן. בהתאם לכך, יש להבחין בין משקי בית המצויים בתהליך התרחבותם עם הולדת הילדים לבין משקי בית המצטמצמים עם עזיבת הילדים ובמיוחד בשלהי החיים כאשר עוברים לדירה קטנה יותר (דיור מוגן). במקרה הראשון עלולים משקי הבית להיפגע; במקרה השני אין עלית המחירים פוגעת ברווחת משקי הבית ועשויה אולי אף להעלותו; במקרה השלישי עולה רווחת משק הבית כשעולים מחירי הדיור (בהנחה ששווי הדירה המקורית עולה על מחיר הדיור המוגן). הבחנה זו יכולה להסביר את תחושת המצוקה שבאה לידי ביטוי בתנועת המחאה, לא רק של נכנסים לשוק הדיור, אלא גם של משקי בית צעירים עם דירות.

לסיכום, אם נסתמך על נתוני ההתייקרות של שכר הדירה ביחס למדד המחירים לצרכן כדי לנבא מה שצפוי בעתיד, הרי לא קיימת בעיית דיור בטווח הארוך ואם קימת בעיה היא נובעת מהתייקרויות הכלליות ששחקו את ההכנסה. אבל אם שוק השכירות הקיים אינו מספק פתרון נאות לאותו חלק מהאוכלוסייה החפץ בבעלות על דירות (ראה דיון להלן), הן מקרב הזוגות הצעירים שעדיין אין להם דירה והן מקרב משקי בית שברשותם דירה אך מתכננים להגדילה עם התרחבות המשפחה יש בעיה חמורה הנובעת מעלית מחירי הדיור בטווח הארוך כפי שהדבר משתקף הן בנתונים על כל התקופה 1961-1999 והן על כל התקופה 1994-2011.

משתי קבצי הנתונים שעמדו לרשותנו, מתברר כי מרכיב ההתייקרות העיקרי בטווח הארוך הוא הקרקע ולא מחירי התשומות האחרות. בסעיף הבא נדון במגבלות על הצע הקרקע האפקטיבי או, מה שמקובל לכנות, "קרקע זמינה לבניה למגורים".

2. קרקע זמינה לבניה למגורים, החסמים לאספקתה, והיצע הדיור

בסעיף הקודם הזכרתי שלשה הסברים אפשריים לזינוק במחירי הדיור ושכר הדירה. אחד מהם היה הירידה בהיצע הדירות שהוסבר ע"י כשל באספקת "קרקע זמינה לבניה מידית". קרקע זמינה לבניה מידית היא קרקע שהוצא עליה היתר מטעם רשות רישוי. קרקע המיועדת לבניה לפי תוכנית תקפה היא קרקע בדרגה זמינות נמוכה יותר כיון שדרוש עוד היתר כדי שאפשר יהיה להתחיל בבניה וקבלת היתר הוא תהליך שיכול לקחת מספר שנים. בשיח הציבורי הופנתה אצבע מאשימה אל גורמים שונים על אחריותם לירידה בהיצע הקרקע הזמינה לבניה למגורים שגרמה להקטנת היצע הדירות ולעלית מחיריהן. למשל, בדברי הסבר לסעיף 1 בחוק הוד"לים (ועדות לדיור לאומי) שנחקק לאחרונה. נאמר: " בשנתיים האחרונות אנו עדים לאיום כלכלי וחברתי שנוצר בשל עלייה קיצונית במחירי הדיור. עלייה זו נוצרה בין השאר בשל ירידה חדה בהתחלות בניה וצמצום משמעותי של היצע הדיור לציבור.

הליכי אישור תוכניות בניה למגורים על פי חוק הבנייה והתכנון התשכ"ה-1965...אורכים למעלה משלש שנים. החוק המוצע מבקש לקבוע בהוראת שעה, הסדרים מיוחדים והקמת מוסד תכנון ייעודי-ועדה לדיור לאומי-לטיפול בהליכי אישור תוכניות בניה למגורים. זאת כדי לאפשר קידום מהיר ויעיל של תוכניות לבנייה למגורים."

בסעיף 2 נאמר כי תכנית לדיור לאומי היא "תוכנית הכוללת הוראות מפורטות, שמטרתה הקמת 200 יחידות דיור לפחות, החלה על קרקע שעיקרה מקרקעי ישראל" ותוכנית הכוללת הוראות מפורטות היא "תוכנית שניתן להוציא מכוחה היתר לבניה...".

למרבה הפלא, נתקל חוק הוד"לים בהתנגדות חריפה של מנהיגי המחאה החברתית שבאה לביטויה הקיצוני במפגן באולם המליאה של הכנסת בעת השלמת הקריאה השלישית של החוק. התנגדות חריפה זו עוררה אצלי השתוממות, שכן, לפחות על פניו, נחקק החוק כדי להקל על מצוקת הדיור שהייתה הסיבה הבלתי אמצעית להתעוררות תנועת המחאה. עד כמה שהתאמצתי, לא הצלחתי לשמוע נימוק עניני אחד להתנגדות של מנהיגי תנועת המחאה לחוק.

להלן אנסה להסביר את מהות החוק ומה הוא בא לתקן למרות הניסוח הבלתי מדויק, אם לא מטעה, של דברי ההסבר לסעיף 1 בחוק. מדברי ההסבר לסעיף 1 ניתן להבין כי תהליך ארוך של הליכי אישור תוכניות גרם לירידת הצע תוכניות זמינות לבניה. אך אין זה כך. שכן, אם אורך זמן האישור של התוכניות, לרבות הרישוי (במונחים של יח"ד), נשאר קבוע (ויהיה ארוך ככל שיהיה), ואם קצב הגשת התוכניות לאישור נשאר קבוע, הקף התוכניות המאושרות ליחידת זמן נשאר גם הוא קבוע: מה שנכנס במונחי יח"ד ליחידת זמן הוא מה שיוצא ליחידת זמן. הירידה בתפוקה של יח"ד מתוכננות יכולה לנבוע או מירידת ההיקף של הגשת תוכניות לאישור, או מירידת כושר התפוקה של שלב התכנון (תהליך הבדיקה, הכנסת התיקונים, הטיפול בהתנגדויות, האישור, והרישוי). על מידת היעילות של שלב התכנון אין לי מידע. אולם מ "דו"ח על פעילות המנהל מקרקעי ישראל לתקופה ינואר-יוני 2011" ניתן ללמוד על פיגור רב בשיווק קרקעות עד 2010. בהינתן הפיגור הזה בשיווק קרקעות ע"י המנהל, תיקון המעוות עשוי להשתהות זמן רב יותר אם משך זמן התכנון ארוך. במילים אחרות, כדי לזרז את השגת הפיגור שנגרם ע"י מדיניות המינהל, דרושה פרוצדורה מקוצרת של התכנון וזאת ב"הוראת שעה", כלומר עד שייסתם הפער שנוצר. זה יכול להסביר את חוק הוד"לים שאכן מוגבל לאדמות שעיקרן (80%) מקרקעי ישראל.

מהאמור לעיל אין להסיק, כמובן, שקיצור זמן התכנון דרוש רק כ"הוראת שעה" עד שיסתם הפער, אלא שסוגיה זו עומדת בפני עצמה . זמן תכנון עולה כסף למגיש התוכנית, עלות המשקפת אובדן מקורות ריאלים. אך לקיצור זמן התכנון יכול גם כן להיות מחיר כלכלי-חברתי כתוצאה מבדיקה שטחית של השפעות חיצוניות הגלומות בתוכניות המוגשות לאישור. כמובן שאם הנזק החברתי מקיצור תהליך התכנון, נופל מהנזק מהתארכות התהליך רצוי לקצר את התהליך. על אחת כמה וכמה זה נכון אם בשוליים אורך התהליך אינו תורם לאיכותו והוא נובע מחוסר יעילות. מהכרות קרובה עם מקרים קונקרטיים, ברור לי שבחלק מהמקרים, התארכות התהליך נובע מחוסר מקצועיות, רשלנות, התעמרות ביזמים, ואף שחיתות תוך חריגה מלוח הזמנים המחייב (בפסק דין שניתן לאחרונה ע"י השופט העליון רובינשטיין הוא נזף ברשות תכנון מסוימת שהתעלמה בצורה בוטה מלוח הזמנים הנקוב בחוק התכנון והבניה וצווה עליה לקיים את האמור בחוק לאלתר).

אך התארכות משך הבניה בדרך כלל יכולה להיגרם לא רק ע"י הגורמים שצוינו לעיל אלא גם מהעדר כוח אדם שמקורו במגבלת התקציב (העדר תקנים). לו ניתן היה לתבוע פיצויים בתהליך מקוצר על חריגה מלוח הזמנים, ולו לוח הזמנים היה מתייחס לכל השלבים של תהליך האישור,היה לבטח האוצר נוטה להקצות יותר תקנים ולחסוך ע"י כך בתביעות. אולם בפועל ישנו לפחות שלב אחד (לא פורמלי) שבו ניתן להשהות את תהליך הטיפול בתוכניות ללא כל הגבלה-שלב ה"קליטה" של תוכנית שהועברה לאישור מהוועדה המקומית למחוזית. הצטברות תוכניות בשלב הקליטה מקביל לתופעת התורים כאשר נוצר צוואר בקבוק בגלל מגבלת הקיבולת של נתיב תחבורה (Vickrey, 1969) המלמד או על סחבת בטיפול או על מחסור בכוח אדם. [1]

מעבר לסוגית הווד"לים, הנוגעת למחסור הזמני בקרקע זמינה למגורים, קיימת דילמה מהותית הקשורה בזמינות קרקע למגורים בטווח הארוך לאור הצרכים האחרים. לדילמה זו נדרשת תמ"א (תוכנית מתאר ארצית) 35 שמגדירה את המדיניות לטווח ארוך כדלקמן:

מתן מענה תכנוני לצרכי הבנייה והפיתוח של מדינת ישראל, תוך הכוונת עיקר הפיתוח למרקמים עירוניים וצמצום תופעת הפרבור ,מתן עדיפות לפיתוח ירושלים, הגליל, והנגב, שמירת עתודות קרקע לדורות הבאים, שמירה על ערכי טבע, נוף, ומורשת, שמירה על האופי הכפרי של ההתיישבות החקלאית, ומתן מענה לצרכי מערכת הביטחון. הכלים האפקטיביים להשגת מטרות אלו הם חסכון בשימוש לקרקע למגורים (במונחים של מינימום יחידות דיור לדונם נטו) במרקמים "עירוני", "כפרי", ו"שמור משולב" לעומת מקסימום יחידות דיור בישובים כפריים. בנוסף לכך, קובעת תמ"א 35 כי "תוכנית מקומית במרקם שמור משולב המשנה את ייעודו של שטח שאינו מיועד לבינוי לשטח המיועד לבינוי, תופקד רק אם השטח ששונה ייעודו הנו צמוד דופן לשטח המיועד לבינוי בתכנית תקפה". משמעות המגבלה הזו, המנוסחת בז'רגון של המתכננים, היא שהרזרבות הקרקעיות המיועדות לבניה תהיינה רצופות ללא התפשטות בשטחים מבודדים וזאת כדי לשמר את הרצף של "ערכי טבע, חקלאות, נוף, התיישבות ומורשת...". כדי לקבל מושג על עמדת תמ"א בדילמה ארץ ישראל יפה המשופעת בערכי טבע מול דיור בר השגה, ניתן לקבל כשנוסעים בכביש הישן לחיפה. מצד אחד מדובר בנוף מרהיב של שטח חקלאי מעובד המשובץ בישובים קטנים עם כמה ערים בינוניות; מצד שני מדובר בשטח שיכול היה לשמש לבניה אורבנית רחבת הקף המקושרת לתל אביב ע"י תחבורה מהירה וכך למתן, אם לא להוריד, את המגמה לזמן ארוך של התייקרות הדירות כתוצאה מהנהירה לתל אביב. תמ"א 35 מעדיפה בצורה חד משמעית את ערכי הנוף ואת הצורך ברציפותם על זמינות הדיור שיכול עדיין לכלול שטחים מפוזרים בתוך המרחב האורבני בצורת פרקים וגנים שכונתיים.

3. שכירות מול בעלות

מאז ראשית שנות השישים הועלו הצעות של יזמים לפתור את מצוקת הדיור ע"י פתוח שוק להשכרה שבו יבנו בנינים המיועדים לספק את הביקוש בשוק זה. אולם בכל המקרים בקשו היזמים ממון מסובסד ע"י הממשלה ו"הקצאת" קרקעות (מסירת קרקעות ללא מכרז) למטרה זו. הצעות מסוג זה, בצורותיהן, השונות עלו על סדר היום בכל פעם שנתמנה שר שיכון חדש ונדחו מסיבות טובות. למעשה קיים היום שוק שכירות המספק דיור לאלו שמתקשים להשיג את הממון הדרוש לרכישת דירה, או לפרטים ומשקי בית שטרם מצאו עבודה קבועה ובהתאם לכך את מקום מגוריהם הקבוע, או פרטים שמעדיפים להפריד בין המיקום של תצרוכת המגורים לבין המיקום של ההשקעה בדיור. כלומר, פרטים המשקיעים בדירה שתביא לו את התשואה הצפויה הגבוהה ביותר למרות שאין הוא מעדיף את אותה דירה כמקום מגוריו. שכירת דירה יכולה גם לשמש דרך עקיפה לנגישות לשוק ההון. משקי בית שהכנסתם נמוכה או אינה יציבה ושאין להם קרובי משפחה שיכולים לסייע להם, יתקשו לגייס את המקדמה שיש לשלם ברכישת דירה ויידרשו לשלם ריבית גבוהה שתכלול פרמיית סיכון. בשוק תחרותי תוכלנה חברות שתתמחינה בהשכרת דירות לגייס הון במחיר נמוך יותר מה שיוזיל את שכר הדירה לעומת נטל תשלומי המשכנתא.

משקי בית אחרים שיש להם נגישות סבירה לשוק ההון מעדיפים לגור בדירה שבבעלותם (כ 73% מהדיירים בישראל). אחת הסיבות להעדפת הבעלות על השכירות היא הרצון לגדר את הוצאות הדיור בדירה שבה הם מעדיפים לגור, כלומר להגן על עצמם מפני התנודות האפשריות בשכר הדירה שלהם היו חשופים לו שכרו את הדירה. מכל מקום, יש להניח כי ללא התערבות מבחוץ היינו מוצאים שוק שכירות "מסודר" שבו חברות משקיעות בדירות להשכרה בצד קיומן של דירות בבעלות. אם כי כי היה שווה לריבית ולפחת הכרוכים בהשקעה בדירה לדיור עצמי. אך במציאות בישראל וברוב ארצות העולם קיימת התערבות של מס הכנסה המפלה לרעה דיור בשכירות. לשם המחשת הטענה, נניח כי מדובר בשני משקי בית זהים מבחינת העדפותיהם, שנכנה אותם שמעון ולוי. נניח שלשניהם אותה הכנסה מעבודה בסך 5000 דינרים המשמשת לתצרוכת, פרט לשירותי דיור, ולכל אחד מהם חסכון צבור בסך 1000000 דינרים. שמעון משתמש בחיסכון הזה לרכישת דירה למגורים; לוי משקיע את החיסכון בנכס שהתשואה ממנו מאפשרת לו לשכור דירה זהה לזו של שמעון. בהנחה שלא קיים מס הכנסה, יהיה סל התצרוכת האפשרית של שניהם זהה: דירה זהה ומוצרים אחרים שערכם 5000 דינרים. אבל, במציאות הקיימת בארץ וכמעט בכל ארצות העולם, מס הכנסה מפלה ע"י כך שמוטל על לוי מס על ההכנסה שלו מהון בעוד שלא מוטל מס כזה על שמעון. התוצאה היא שבעוד ששמעון יכול לצרוך 5000 דינרים פרט לדיור, לוי אינו יכול לצרוך סכום כל כך גבוה. בתנאים אלו כדאי ללוי לנהוג כמו שמעון ולהשתמש בחסכון הצבור שלו לרכישת דירה למרות שמלכתחילה בחר לגור בשכירות. סביר להניח כי השיעור הגבוה של דיור בדירות בבעלות ועלית השיעור הזה לאורך זמן נובעת, לפחות בחלקה, מהאפליה במס הכנסה.

התערבות מס הכנסה גורמת גם לעוות בהקצאת המקורות וגם לאפליה לטובת בעלי הכנסות גבוהות. נניח כי לשמעון וללוי הכנסה זהה מעבודה אבל שמעון הוא בעל דירה שירש מהוריו וללוי אין הון כלשהו. לוי לא יכול לצרוך את הסל שאותו צורך שמעון בעוד ששמעון יכול לצרוך סל המספק רווחה גדולה מזו של הסל של לוי. בכל חישוב כלכלי משמעותי (למשל בחשבונות הלאומיים) הכנסתו של שמעון גדולה מזו של לוי אך מבחינת מס הכנסה הכנסתם שווה ולכן המס המוטל עליהם שווה. מכאן שמבחינת עקרונות מס הכנסה במדינות מתוקנות שלפיהן הצדק האופקי מחייב כי מי שהכנסתו גדולה יותר משלם מס גבוה יותר (אפילו אם המס רגרסיבי בשיעוריו), היה על שמעון לשלם יותר.

את האפליה שגורמת להטיה בהעדפת הבעלות על שכירות ניתן למנוע לפחות בשתי דרכים: האחת היא לכלול בהכנסה החייבת במס את ערך שירותי הדיור הזקופים של בעל דירה המתגורר בה, כלומר לראות בבעל דירה כמי שהשכיר אחת הדירה לעצמו ולכן חייב במס הכנסה על ההכנסה הנקייה משכר הדירה (כלומר ההכנסה פחות הפחת והריבית). האפשרות השנייה היא לשחרר ממס הכנסה את משכירי הדירות. במצב הנוהג בישראל מאז העלייה הרוסית בסוף שנות התשעים, שוחררו פרטים המשכירים דירות מהכללת שכר הדירה (עד גובה מסוים) בהכנסה החייבת ממס. אבל, כלל זה לא חל על חברות. העדיפות של הפתרון הראשון על פני השני הוא בכך שהשני מתייחס רק לשאלת ההטיה הקיימת בהעדפת הבעלות על השכירות בעוד שהפתרון השני גם מונע את הפגיעה בעקרונות הצדק המקובלים בקביעת שיעורי מס הכנסה. בהקשר זה גם חשוב לציין כי שוויו של מלאי ההון למגורים הו כמחצית מלאי ההון הכולל, מה שמצביע על החשיבות הכמותית שבהעדר מיסוי על ההכנסה מחלק גדול מההון.

למרות שאני חושש כי רעיון המיסוי הזה לא יעורר התלהבות, אם לנקוט בלשון המעטה, מיסוי כזה עולה בקנה אחד עם התביעות המהותיות שהועלו ע"י חלק ממיצגי תנועת המחאה בדבר הצורך להגדיל את המיסוי על ההון ולפתח שוק שכירות רחב.

4. הצעות ותוכניות לאספקת דיור נאות בר השגה

המושג של דיור בר השגה (affordable housing) היא מושג רווח ברוב ארצות העולם ונובע מההתייחסות אל דיור כאל merit good, אם להשתמש במונחים של Musgrave, כלומר מצרך שמקובל על החברה כי אספקתו לפרט צריכה להיעשות על בסיס הצרכים ולא רק על פי היכולת והנכונות לשלם. במידה מסוימת חינוך חובה ושירותי בריאות ברמה מסוימת לכל אזרח הם שירותים כאלו. מימוש הרעיון הזה ביחס לדיור הוא סבוך, הן מבחינת המושגים "בר השגה" והן מבחינת "דיור נאות". מקובל בהרבה ארצות לחשוב כי דיור "בר השגה" בשכירות הוא תשלום שאינו עולה על 30-35% מההכנסה הפנויה, כולל מיסים, מים, וחשמל. נניח שנקבל את זה כנתון עדיין תשאר הבעיה מהו "דיור נאות" כשלכמות ואיכות דיור יש ממדים רבים כמו מספר חדרים, שטח רצפות, מיקום, קומה, סוג המבנה רמת אחזקתו וכיו"ב. והאם אותו מספר חדרים אמור להיות דיור נאות במרכז הפעילויות של העיר ובפריפריה הרחוקה. לא ברור איך הבעיות הללו נפתרות בארצות המחויבות לאספקת דיור בר השגה ואיך אפשר להגדיר את הקריטריונים לזכאות שלא יפלו בין שווים. להלן אתעלם מהסוגיות הללו ואנסה לצמצם את התייחסותי להצעות שהועלו על אופן המימוש של אספקת דיור בר השגה לזכאים:

1. הקצאת חלק מהדירות בבניינים חדשים כדירות ברות השגה מבחינת גודלן ומחירן (דירות קטנות מהמקובל במחיר נמוך יחסית לגודלן ואיכותן).

2. מכרזים על מחיר למשתכן, שבהם זוכה במכרז מי שמציע את המחיר הנמוך ביותר למשתכנים. (לפי התוכנית שהציג ראש הממשלה, בתגובה מידית לגל המחאות, תסופק הקרקע בפרויקטים אלו במחצית ממחירה).

3. פיתוח שוק השכירות ע"י מתן "הקלות" לחברות שישכירו דירות בתחום המימון ואספקת הקרקע.

4. פיקוח על מחירי דירות ושכר דירה

הקצאת חלק מהדירות בבניינים חדשים כדירות בנות השגה מבחינת גודלן ומחירן

הקצאת חלק מהדירות בפרויקט בניה כדיור בר השגה אינו חידוש ישראלי. באנגליה, למשל, הקצאה כזאת נכפית בחלק ממיזמי הבניה ע"י המגבלות על שימושי קרקע (מה שמקביל לתב"ע אצלנו)[2]. אזכור הנושא של הקצאת חלק מהדירות בפרויקטים של דיור לאומי מופיע בחוק הוד"לים בקובעו שתוכנית לדיור לאומי תכלול התייחסות לעניין ה"תמהיל והיחס בין דירות קטנות וגדולות בתחומה", מבלי לפרט יותר. התייחסות זו מיצגת הענות בלתי ספציפית לביקורת הנוקבת על מדיניות הרשויות המקומיות המעודדות קבלנים לבנות דירות פאר ולהימנע מבנית דירות צנועות שעשויות להיות בהישג ידם של נכנסים לשוק הדיור המקומי (זוגות צעירים שאין להם עדיין דירות או הזקוקים לדירות יותר גדולות, עולים, ומהגרים מהפריפריה). בין השאר הועלתה הטענה כי הרשויות נוקטות במדיניות מפלה זו כדי לשפר את מאזנן הכספי, שכן, מצד אחד, המיסוי על דירות גדל עם שטחן (שיטת הארנונה וההכנסות מהמיסוי על הבניה), ומצד שני נמנעת כניסה של מי שעתיד להעמיס על העירייה הוצאות גבוהות על שירותים, למשל משפחות גדולות חסרות אמצעים, משפחות חד הוריות וכיו"ב (בשנות ה 60 של המאה הקודמת התכוונה עירית תל אביב לרכוש דירות בערים הסמוכות ולספקן למקרי סעד כדי לחסוך בהוצאות התמיכה, בין אם במזומנים או בעין, של עירית תל אביב).

הביקורת על המדיניות הזאת של הרשויות המקומיות הושמעה גם מצד מתכננים חברתיים והיא התבססה על ממד עקרוני יותר: הצורך למנוע הפרדה בדיור בין קבוצות סוציו-כלכליות כדי להבטיח "לכידות חברתית" ולמנוע היווצרות שכונות הומוגניות של מיעוטי יכולת.

במסגרת חילופי הדעות בסוגיה זו, הושמעה גם דעה אחרת שלפיה אלו שידם אינה משגת לרכוש דירה בבתים חדשים המיועדים לשכבות מבוססות, לא יוכלו לשאת בנטל אחזקתן שייפול, בסופו של דבר, על שאר הדירים, או שרמת האחזקה של הבניינים תדרדר. בהמשך דברי ברצוני להרחיב את הטענה הזו ולהוסיף נימוקים שטרם הושמעו נגד הרעיון של הקצאת אחוז מסוים מהדירות בבניינים חדשים לדיור בר השגה. נימוקים אלו מבוססים מצד אחד על התלבטויות בקשר למדיניות השיכון בארץ ובארצות אחרות ועל כמה רעיונות שהועלו בספרות הכלכלית-חברתית.

במשך השנים התחבט משרד השיכון בבעיה כיצד להבטיח אספקה סדירה של דירות במגביל לגידול בביקוש שנבע ממשקי בית חדשים בשוק הדיור (עולים וזוגות צעירים) ועלית רמת החיים. עמדו לפניו שתי אפשרויות: עידוד הבניה לנכנסים החדשים לשוק הדיור; השנייה הייתה סיוע לבניה המבוקשת לשם העלאת רמת החיים. ההנחה הייתה שגם במקרה השני יגדל ההיצע הדירות לנכנסים החדשים לשוק הדיור דרך תהליך החלחול כלפי מטה. לשם המחשה נתאר לעצמנו שלושה סוגי דירות הנבדלות ברמתן (מבחינת גודל, מיקום, ואיכות בניה): רמה גבוהה, בינונית, ונמוכה, ושלש קבוצות אוכלוסיה: אלו שמתגוררים בדירות מרמה בינונית, דירות ברמה נמוכה וכאלו שאין להם דירות. נניח כי עלתה הכנסתם של משקי בית המתגוררים בדירות ברמה בינונית והם מעוניינים לשפר את רמת הדיור שלהם ולרכוש לשם כך דירות ברמה גבוהה. את הרכישות יממנו משקי הבית האלו , בין השאר, על ידי מכירת דירתם הקודמת (דירות ברמה בינונית). מחירי דירות ברמה בינונית ירדו, ודירות כאלו תירכשנה אז ע"י משקי בית שמלכתחילה התגוררו בדירות ברמה נמוכה. משקי בית אלו ששפרו את רמת הדיור שלהם מנמוכה לבינונית, יציעו את דירותיהם שרמתן נמוכה בשוק. היצען יגדל, מחירן ירד עד המחיר שבו יוכלו חסרי הדיור לרכשן. חסרי הדיור זכו, אם כן בדיור בר-השגה הנמצא בתחתית ההיצע מבחינת מחירן ואיכותן. יחד עם זאת, עוד קבוצת אוכלוסיה נהנתה מהבניה של דירות ברמה גבוהה והאיכות הממוצעת של מלאי הדירות עלתה. יתרון אחר בהשוואה לבניה ישירה, לרבות הקצאת "דירות ברות השגה" בדירות חדשות ברמה גבוהה הוא שבשיטה האחרונה מקפיצים קבוצה מסוימת מעבר לקבוצות אחרות לראש התור. לאור הניסיון העבר, ותוך התעלמות מהקרבה בין האחראים על ההקצאה ומקבלי ההטבות , קרוב לודאי כי מי שיזכה ב"דיור בר השגה" יהיה משק בית שיש לו בסיס פיננסי לרכישת דירה והשאלה מבחינת ה"צדק החברתי" מדוע דווקא הם ייהנו מההטבה ולא אלו שמצבם קשה משלהם.

כאמור, בשיח על העיקרון של הקצאת חלק מהדירות בבניה חדשה ל "דירות בנות השגה" הועלתה הטענה כי עירוב של דירים השייכים לקבוצות אוכלוסיה הנבדלות מבחינת ההכנסה והטעמים תורם ללכידות חברתית. בספרות החברתית-כלכלית המוכרת לי, שעוסקת בהתארגנות קבוצות לשם שימוש משותף במתקנים ציבוריים (תורת המועדונים) לרבות הארגון הרצוי של רשויות מקומיות (התיאוריה על צריכה ואספקה של מוצרים ציבוריים מקומיים) נידונה סוגיה זו בהרחבה. אחת המסקנות היא שקיים יתרון הן מבחינת היעילות והן מבחינת הצדק להפרדה לפי הביקוש שנקבע ע"י ההכנסה והטעמים. עירוב אוכלוסיה חרדית וחילונית בתוך שכונה אחת ועל אחת כמה וכמה בתוך בניין היא כמעט בלתי אפשרי. שני הצדדים נפגעים. אך גם הכללה של אחוז מסוים של מעוטי בין הזכאים דירות ברות השגה הוא מתכון לחיכוכים, לא "ללכידות חברתית". מי שמתגורר בבית משותף המאוכלס באוכלוסיה הטרוגנית מבחינת הביקוש לרמת האחזקה מודע לסבל של הצדדים החלוקים על רמת האחזקה וגובה מיסי הבית המתחייבים ממנה. הבעיה כאן היא לא רק העדר יכולת מצד אלו שרכשו את הדירות בנות ההשגה להשתתף בהוצאות האחזקה שיקבעו ע"י הרוב אלא ביכולתם להשפיע על אופן ניהול הבית מעבר לחלקם בהשקעה שקובעת את חלקם היחסי בהוצאה.

מכרז על מחיר למשתכן

הכוונה במכרז על מחיר למשתכן היא להעביר את הסובסידיה הגלומה במחיר הקרקע למשתכן. שיטה זו מעוררת מספר בעיות חמורות. ראשית בשיטה זו ניתנת ההטבה בעין ולא תמיד ברור מה ערכה ומה התאום בין הצרכים (הזכאות) לבין מה שמקבל המשתכן. בתיאוריה מומלץ להשתמש בהגרלות כדי להבטיח לפחות אקס-אנטה חלוקה צודקת אופקית, אך אין בה למנוע אקס פוסט הרגשת קיפוח של המפסיד. שנית, איך אפשר לקבוע את "מחצית ערך הקרקע" שבו יחויב הזוכה במכרז למשתכן ללא מכרז למרבה במחיר. שמאות הוא כלי של אין ברירה כשמכרז למרבה במחיר אינו אפשרי. שלישית, כדי שלמכרז למשתכן תהיה משמעות יש להגדיר בפרטי פרטים את הספציפיקציות של הדירות הרבה מעבר למה שמפורט לצורך קבלת היתר ולפקח על ביצוע הבניה בהתאם להן. פיקוח כזה אינו שונה מבניה עצמית של הממשלה או הרשות המקומית באמצעות קבלן מבצע, מה שהופך את המכרז למיותר.

פיתוח שוק השכירות ע"י מתן "הקלות" לחברות שישכירו דירות בתחום המימון ואספקת הקרקע

כמו במקרה של מחיר למשתכן, מדובר במתן הטבה שעלותה אינה ניתנת למדידה. יתר על כן, אחד היתרונות המיוחסים להשכרת דירות היא שלמשכיר, במיוחד לחברה המשכירה מספר דירות גישה טובה יותר לשוק ההון מאשר לחלק ממשקי הבית המתקשים לגייס את ה (down payment). אם החברה המשכירה זקוקה לסובסידיה במימון ובאספקת קרקע מה התועלת שהיא תורמת.

פיקוח על מחירי דירות ושכר דירה

למרות שבהרבה מדינות קיימים הסדרים מסוגים שונים של פיקוח על שכר הדירה ומחירי דירות, הרוב המכריע של הכלכלנים מכל הקשת הפוליטית, כולל כלכלנים שניתן להגדירם כאנשי שמאל כמו פול קרוגמן, סבורים כי פיקוח על שכר דירה גורם לירידה בכמות ובאיכות של מלאי הדיור וכי נהנים מהפיקוח רק אלו שזוכים להתגורר בדירות מוגנות; כל האחרים נפגעים. רק למיעוט קטן דעה שונה (רק 6.5% מהכלכלנים, לפי סקר בארה"ב מ 1992). הפיקוח על שכר דירה בארה"ב הוא בדרך כלל שריד של הסדרים הונהגו בזמני חרום כמו מלחמה ורעידות אדמה (סן פרנציסקו). ברוב המקרים שבהם קיים פיקוח כזה, הוא אינו חל על דירות חדשות.

4. סכום והמלצות

בהנחה שהאוכלוסייה תגדל ורמת החיים תעלה, ימשיכו מחירי הדירות ושכר הדירה לעלות בקצב העולה על זה של שאר המחירים ויתכן שגם על העלייה בהכנסה של חלק לא קטן מהאוכלוסייה. חלק זה יהיה גדול יותר אם, בהנתן הצמיחה, אי השוויון יגדל. ניתן למתן את עלית מחירי הדיור בזמן הארוך ע"י השקעות משמעותיות במערכת התחבורה ובזמן הבינוני ע"י אספקה סדירה של קרקעות זמינות לבניה. בשלב מסוים יהיה גם צורך להכריע בדילמה המהותית של שטחים פתוחים מול רמת דיור.

מדיניות הדיור הרצויה תלויה באופן ההתייחסות לדירה: האם כאל מוצר שצריכתו תקבע ע"י ההעדפות והיכולת של משקי הבית או שיוכר כ (merit good), כלומר מוצר שהמדינה מחויבת לספק לכל תושב כמות ואיכות מינימליים.

אני מציע לחלק את האוכלוסיה לשלש קבוצות:

א. זכאים שבהם הטיפול אנדיוידואלי ע"י דירוג הזכאות, כפי שהדבר נעשה היום. מי ואיך ידורגו הזכאים צריך להיקבע באופן שקוף. הקפה של הקבוצה הזו תלוי בהתייחסות לדיור כאל merit good ובמידת החמרת הבעיה.

ב. נכנסים לשוק הדיור ומשפחות מתרחבות שאינם זכאים לאור הכנסתם הפרמננטית הצפויה מכל המקורות.

ג. שאר האוכלוסייה.

עיקר ההמלצות שלי מתייחסות לשתי הקבוצות ב ו ג שלגביהם הטיפול יהיה אוניברסלי.

1. שוק השכירות: יש לפתח את שוק השכירות לממדים סבירים ע"י ביטול האפליה נגדו. אסור שהדבר יעשה ע"י תוכניות ספיציפיות לעידוד הבניה להשכרה שבהן לא ברור מי הנהנה ובכמה אלא עי תיקון העיוותים הקיימים. לשם כך יש כלול בהכנסה החייבת במס את שירותי הדיור הזקופים (שווי שכר הדירה שניתן היה לקבל עבור הדירה פחות פחת וריבית) וכן לכלול שכר דירה בהכנסה לצורך המס. אם דיור יחשב ל (merit good) כי אז ניתן להחיל על הבסיס הזה שיעורי מס מוקטנים כמו למשל על הכנסות מריבית.

הסבר: המס הזה מוטל על הכנסות מהון של משק הבית והכללת ההכנסה הזו צריכה להיות חלק מהתוכנית להגדלת חלק ההכנסות מהון והקטנת חלקה של העבודה בתשלומי המס. מלאי ההון ממגורים נאמד ביותר מ 40% ממלאי ההון הכללי ושחרור 40% מההון מנטל המס אינו צודק ואינו יעיל כפי שהוסבר בגוף התזכיר.

אם המגורים יוגדרו כ merit good חשוב עד כדי כך שלא יהיה רצוי לפגוע בכדאיות ההשקעות בו, אפשר להימנע מגביית המס. אך במקרה זה, רצוי באותה מידה גם להמנע מגביית מס הכנסה מהשכרת דירות, לרבות של חברות להשכרה , וזאת כדי לבטל את אפליית שוק השכירות לטובת דיור בבעלות.

2. אם תמומש המלצה 1 מן הדין לשחרר ממע"מ רכישת דירה למגורים,

3. בכל מקרה יש לבטל את מס הרכישה על דירת יחיד כיון שהוא פוגע בניידות.

4. חוק התכנון והבניה: חוק התכנון והבניה חייב לעבור שיפוץ שיאפשר זירוז תהליך האישורים של תוכניות ומתן ההיתרים. בינתיים יש לחקור מה מקור צווארי הבקבוק (הצטברות תוכניות ללא טיפול) ומשך הטיפול בכל שלב. עד לגיבוש הצעת החוק, יש לאכוף את קיום לוח הזמנים הקבוע בחוק ואם יש צורך להחליף את הועדות הקיימות.

5. הרשות למקרקעי ישראל (המינהל למקרקעי ישראל לשעבר): אסור להפקיד את הרשות בידי משרד שמשתמש בקרקע. לקרקע שימושים רבים והקצאת קרקע למטרה אחת מקטינה את ההיצע למטרה אחרת. כדי לחסוך בשימוש בקרקע יש לתמחר את הקרקע גם שמקצים אותה לצרכי ציבור ולתשתיות. לצורך זה יש לחייב את מוסדות הציבור ואף התשתיות במחיר הקרקע ולאפשר תחלופה של הקרקע בכסף (המייצג מקורות אחרים). למשל, להגדיל מספר קומות של מוסדות חינוך ולהקטין את שטח המגרש. הוא הדין במחלפים הגוזלים שטחים עצומים ובשטחים המופרזים בגודלם של מחנות הצבא.

6. מיסוי קרקעות: המס העיקרי של הרשויות המקומיות הוא הארנונה למגורים. הבסיס למס הוא שטח רצפות. מוצע לשקול להחליף את בסיס המס משטח רצפות לשטח המגרש, כאשר חלקו של כל נישום בבנין קומות הוא חלקו בשטח המשותף.

7. ההצעה של ראש עירית תל אביב לסבסד מגורים בשכונות בדרום העיר היא הצעה טובה כדי להפנים השפעה חיצונית חיובית. דוגמא לתוצאות רצויות הוא ההתחדשות של אזור פלורנטין עם המעבר של צעירים משכילים לאזור.

[1] האינפורמציה נמסרה לי ע"י עורך דין המטפל בשלבי התכנון של חברת בניה גדולה.

[2] יזמים של פרויקט פינוי ובינוי מסויים בצפון תל אביב הסכימו להקצות אחוז מסוים של הדירות (בבניינים בני שלושים קומות שהיו אמורים להחליף בניינים בני ארבע קומות) לדירות ברות השגה. הנכונות שלהם באה כדי לשכנע את חברי וועדת התכנון של עירית תל אביב לאשר את המיזם, נוכח התנגדות של הדירים הגרים בסמיכות (לבסוף אשרה הועדה פרויקט מצומצם יותר ולא ברור לי אם האישור מחייב עדיין את הקצאת חלק מהדירות לדירות ברות השגה).