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| VOLUMEN 8 - Nº 2 |
| JULIO - DICIEMBRE 1997 |
Juicio politico y derrumbe institucional en la
Argentina (1976)
MARIO DANIEL SERRAFERO
CONICET / ANCBA / Universidad de Belgrano
En cuanto a las condiciones que rodearon el intento de juicio, en primer lugar, el debate se produjo en un proceso político cuando el golpe estaba prácticamente anunciado. En segundo lugar, la gestión de la presidente presentó objetiva e indiscutiblemente un elevadísimo grado de ineficacia, lo que redujo la posibilidad de que el mecanismo fuera iniciado solamente como un modo de hostigamiento al gobierno por parte de la oposición.
El interés del trabajo es múltiple. Por un lado, permite observar las percepciones de los parlamentarios en relación al inminente golpe de Estado, cuál fue el papel que jugó el Parlamento en dicha ocasión y qué soluciones se ofrecieron a la crisis al tratarse el probable juicio a la presidente. Por otro lado, y en relación a la institución del juicio político, importa conocer cuál fue la utilización que se hizo del impeachment en una situación institucional tan crítica, y su funcionalidad o no, en un caso claro de crisis institucional. Además de todas estas cuestiones, el debate parlamentario refleja una serie de ideas sobre la democracia, las instituciones, el gobierno y la oposición, y componentes ideológicos que estaban presentes en aquella Argentina de mediados de los setenta.
La norma y la experiencia
En la Argentina, según el art. 45 de la Constitución Nacional de 1853/60 - vigente a la sazón - 1 corresponde a la Cámara de Diputados el derecho exclusivo de acusar al presidente -y a otros funcionarios mencionados por la norma- ante el Senado por mayoría de los dos tercios de sus miembros presentes, y por las causas de mal desempeño, o por delito en el ejercicio de sus funciones, o por crímenes comunes. Al Senado le corresponde el juzgamiento público del funcionario acusado y la condena requerirá la mayoría de los dos tercios de los miembros presentes (art. 51). El fallo que declare la culpabilidad del acusado tendrá el efecto político principal de la destitución, independientemente de las acciones judiciales que correspondie- ren (art. 52).
La experiencia, entre 1867 y 1975, en relación a los pedidos de juicio político en los cuales hubo pronunciamiento de Cámara, muestra que se trataron cincuenta y dos proyectos. En cuarenta y uno de ellos la Cámara de Diputados no dio lugar a la solicitud, dos casos quedaron paralizados en el Senado, en dos oportunidades hubo fallo absolutorio, y en siete casos condena dictada por la Cámara Alta. 2 Sólo un caso tuvo como protagonista a un presidente. El juzgamiento de José María Guido fue solicitado por un senador y tratado por la Comisión de Juicio Político. Esta produjo despacho descartando su juzgamiento por tratarse de un "ex presidente" en el momento de ser incoado el trámite parlamentario. 3 Existieron, además, muchos otros pedidos de juicio político no tratados por la Cámara Baja.
Antecedentes y contexto de una caída anunciada
Cabe recordar que la vuelta del peronismo en 1973 vino de la mano de la candidatura presidencial de Héctor J. Cámpora, ya que el general Perón se encontraba imposibilitado por una norma del proceso militar en retirada. El peronismo retornó al poder tras el período del llamado "juego imposible", que había comenzado con su caída en 1955. En los estertores de la "Revolución Argentina", la salida a la democracia se producía con el fracaso del "Gran Acuerdo Nacional" impulsado por el presidente de facto, Alejandro A. Lanusse, los movimientos tácticos de Perón y cierto clima de incertidumbre e inquietud en relación a la probabilidad de un nuevo golpe y el propio resultado de los futuros comicios.4
El peronismo conformó y comandó un frente electoral, el FREJULl,5 y Cámpora asumió la presidencia el 25 de mayo de 1973. Pero el peronismo estaba lejos de ser un partido político homogéneo. Por aquel entonces se diferenciaban varios grupos o sectores: el "peronismo histórico", el sindicalismo, la juventud radicalizada y el grupo más cercano -o íntimo- que había acompañado a Perón desde su exilio madrileño. A cada uno de ellos le tocó una porción de poder y la juventud radicalizada se ubicó cercana a la presidencia. Cámpora sólo gobernó 50 días. Se le reprochó la designación de funcionarios izquierdistas en no pocos centros neurálgicos del aparato estatal, lo que desencadenó una lucha interna entre los extremos político-ideológicos del peronismo. Tras su renuncia y la del vicepresidente, asumió interinamente la presidencia Raúl Lastiri,6 por imperio de la ley de acefalía, y se convocó a nuevas elecciones. Esta vez el candidato era Juan Perón y la vicepresidencia se decidió en favor de su esposa. El 23 de septiembre se acudió a las urnas y el binomio obtuvo el 64,6% de los votos contra el 22,6% logrado por la fórmula Balbín-De la Rúa.
Perón asumió la presidencia el 12 de octubre de 1973, con un nuevo estilo político más tolerante y flexible que el que había evidenciado en su anterior experiencia en el poder. Pero este nuevo estilo se inscribía en el marco de una Argentina violenta, donde las organizaciones armadas -peronistas y no peronistas- continuaban su lucha por la "liberación" y el liderazgo de Perón parecía insuficiente para contener los diferentes proyectos en pugna y sus distintas estrategias. Si los hechos de Ezeiza ocurridos a su regreso, el 20 de junio de 1973, habían puesto al descubierto la existencia, al menos, de dos peronismos, uno que rescataba y se incluía en la continuidad "histórica" del movimiento y el seguimiento acrítico del liderazgo de Perón, y el otro que se montaba más sobre el mito pero menos sobre la conducción del viejo líder, los del 1 de mayo de 1974, en la Plaza de Mayo y frente al propio Perón, marcaron la clara divisoria de aguas. La juventud radicalizada pondría en evidencia la diferencia de proyectos, el cuestionamiento del liderazgo y la propia percepción del alcance y el ritmo del pretendido cambio político- social.
Perón llegó a gobernar casi nueve meses. Fallecía el 1 de julio de 1974 y la sucesión constitucional ubicaba en la primera magistratura a su esposa.7 La nueva presidente no contaba con antecedentes políticos, salvo las "misiones especiales" que le encomendara Perón a mediados de los años sesenta. Carecía de experiencia alguna en cargos burocráticos, ejecutivos y legislati- vos.
En un primer momento, la clase política y los grupos de presión otorgaron su apoyo a la gestión que se iniciaba, tratando de dar cierta estabilidad a la crisis que implicaba la propia muerte de Perón. Pero el proceso político bajo el mandato de la presidente se fue degradando cada vez más. Con un estilo autoritario, rodeada de las figuras funestas del denominado "entorno" y con el apoyo del sector del peronismo denominado "verticalista", dio un perfil sectario a su gestión conduciendo al gobierno a un progresivo aislamiento y a la multiplicación de los problemas, en el seno de un gobierno y de un movimiento que se tornaron inmanejables.8 La violencia política, la corrupción y la ingobernabilidad eran las claves que determinaban la política a comienzos del año 1975.9 En el mes de junio se produjo el llamado "Rodrigazo", que pretendía volver sobre los pasos de la fílosofla económica implícita en el "plan Gelbard" y que desembocó en una galopante inflación. Consecuentemente se produjo una enérgica reacción del sindicalismo - fomentada por el ministro de Trabajo- que culminó con una huelga general a su propio gobierno, el 27 de junio. La crisis económico-social derivó en cambios de gabinete y el alejamiento definitivo del esotérico ministro de Bienestar Social, José López Rega.10
La presidente pidió licencia por enfermedad, ausentándose temporalmente a partir del 13 de septiembre, e Italo Luder -presidente provisional del Senado- ejerció el gobierno en forma provisoria. Pero poco tiempo después, el 17 de octubre, reasumió el poder. El 18 de diciembre de 1975, como preludio de lo que sucedería con éxito unos meses después, un grupo de jefes de la Aeronáutica ocupó el Aeroparque metropolitano y la Base Aérea de Morón (Provincia de Buenos Aires). Este sector de ideología nacionalista católica desconocía a las autoridades civiles e incentivaba la caída del gobierno. Pasados unos días, el movimiento cedió en sus objetivos. Pero la violencia, día a día, aumentaba el número de víctimas provenientes de la izquierda y de la derecha, la situación económica seguía sin rumbo, deteriorándose, y el "Pacto Social" -ideado por Perón- entre los empresarios, los sindicatos y el Estado era ya un vago recuerdo; el Ejecutivo era sometido a un proceso de investigación parlamentaria por el manejo de fondos en el Ministerio de Bienestar Social y la relación interpoderes se tornaba cada vez más conflictiva. Entre tanto, se respiraba un aire inconfundible de golpe de Estado y todos los diagnósticos apuntaban a recalcar la existencia de un "vacío de poder" en el país. A pesar de las presiones desde diversos sectores, la presidente no estaba decidida a renunciar. Se vivía un "tiempo de vísperas" signado por la impotencia del gobierno, el salvajismo político y el aflojamiento moral de las instituciones. 11
Las alternativas eran pocas: a) la renuncia de la presidente; b) lograr su desplazamiento por vías institucionales como primer paso para superar la crisis; c) esperar, una vez más, la acción "correctiva" del poder armado, o sea, el golpe de Estado.
Cabe remarcar que desde diferentes ámbitos se había solicitado la renuncia de la mandataria e, incluso en el mismo mes del golpe, varios grupos parlamentarios de ambas Cámaras pidieron convocar a la Asamblea Legislativa -tema que se trata más adelante- para relevarla del cargo. Italo Luder dictó la resolución del 8 de marzo de 1976 por la cual se denegó el pedido de convocatoria. Fundó su resolución en consideraciones constitu- cionales y, tiempo después, expresó:
"la reunión de la Asamblea Legislativa ante la imposibilidad de adoptar... una decisión institucional válida, podía crear un conflicto de poderes que funcionaría como detonante del inminente pronunciamiento militar. En verdad, a esa altura de los acontecimientos yo estaba convencido de que la decisión de las Fuerzas Armadas de tomar el gobierno era irreversible. Atento a ello y a la falta de viabilidad constitucional de la convocatoria solicitada, procuré evitar el enfrentamiento del mundo político y la fractura del justicialismo, que eran las consecuencias inevitables de la reunión de la Asamblea Legislativa".12
Luder, en tiempos más recientes y contestando a declaraciones del ex almirante Eduardo E. Massera, fue aún más explícito y aclaró las distintas posibilidades. La única salida viable era la renuncia de la presidente, su asunción por imperio de la ley de acefalía y el llamado a nuevas elecciones, pero -según Luder- la presidente "nunca estuvo dispuesta a ello". En relación a la otra salida, o sea la directa asunción del mando, agregó otra justificación a la ya señalada del conflicto de poderes: "hubiera sido un golpe institucional como ocurrió cuando el presidente Frondizi fue derrocado en 1962 y asumió el doctor Guido, presidente del Senado, que fue un presidente de facto porque no existió renuncia del doctor Frondizi y disolvió el Congreso por presión de las Fuerzas Armadas". A la cuestión de la legitimidad de origen de tal alternativa adicionó el tipo de régimen que podría haber resultado y señaló que habría sido: "un prisionero de las Fuerzas Armada". 13
En cuanto al principal partido de la oposición, la UCR, caben algunas consideraciones. En primer lugar, el balbinismo se había caracterizado por un estilo que propendía a la conciliación con el fin de apoyar el proceso de "institucionalización". Fue así que desarrolló lo que se denominó una "oposición constructiva", evitando la actitud confrontativa o meramente crítica. 14 El ala izquierda del partido, el MRC (Movimiento de Renovación y Cambio) liderado por Raúl Alfonsín, sostenía la necesidad de una oposición más crítica contra la burocracia del gobierno y un acercamiento a los sectores juveniles y progresistas del peronismo.
Pero la oposición radical en alguna medida parece haberse ubicado por fuera del proceso político en tanto que el partido en el poder constituía, en sí mismo, gobierno y oposición. En este sentido, no era fácil ser oposición en el contexto de una fuerza que ocupaba la mayoría de los lugares institucionales, donde existía un interlocutor múltiple producto de la dinámica de oposiciones y confrontaciones dentro del oficialismo; y desde un lugar minoritario en un Congreso que no era observado como lugar clave de discusión y elaboración de políticas, sino que éstas intentaban ser influidas por fuera del sistema a través de las organizaciones sociales que sin mediación partidaria presiona- ban directamente sobre el aparato Ejecutivo. Y tal impotencia "opositora" se mantuvo hasta el final de los días del gobierno peronista.
La posibilidad de iniciar un juicio político contra la presidente también se había planteado en el seno del peronismo. Al respecto, Guido Di Tella - secretario de Coordinación y Programación Económica entre septiembre de 1975 y enero de 1976- señaló también un comportamiento que, bajo la consigna de salvar al partido, hundiría la democracia:
"A pesar de que algunos sectores del Partido proponían el juicio político a la presidente como una manera de evitar el golpe, prevaleció la opinión de que éste era de todos modos inevitable y en tales circunstancias, el juicio político constituía un acto innecesario que dividiría al Partido sin dejar beneficio algu- no".15Un mes antes del golpe: radiografía institucional de una crisis política
La vía institucional de destitución presidencial se intentó, aunque sin éxito. Existieron dos proyectos de juicio político, uno presentado por el diputado Valenzuela -rechazado por la Comisión de Juicio Político-16 y el que aquí se analiza presentado por el diputado Francisco Moyano, del Partido Demócrata de Mendoza. 17 Ninguno de los dos proyectos superó el trámite del paso a Comisión de Juicio Político, pero el segundo fue motivo de un acotado debate en Diputados, el 25 febrero de 1976, a través de un pedido de tratamiento del proyecto sobre tablas, que no logró los votos requeridos por el reglamento. Debate que se completará más adelante con ciertas claves políticas ineludibles para entender el contexto más amplio -y extraparla- mentario- en que precipitó el régimen.
La sesión que se analiza se inscribía en el marco de una grave crisis y en un contexto conflictivo de relaciones entre la Cámara y la presidencia pues, días antes, el Ejecutivo había clausurado las sesiones extraordinarias y la Cámara Baja, entre sus temas de debate, debía discutir acerca del derecho de autoconvocatoria.
En relación al tratamiento del impeachment, las posturas de los diputados y de los diferentes partidos políticos con representación parlamentaria, en la sesión en análisis, conformaron un abanico que iba desde los que aceptaron la viabilidad del inicio de juicio político, hasta los que lo rechazaron en la forma más contundente. Estos dos grupos constituyeron los extremos del arco parlamentario. Los que estuvieron a favor del tratamiento sobre tablas del proyecto consideraron la situación como "crítica" y adhirieron al uso del instrumento constitucional. Obvio es decir que en este sector se ubicó parte de la oposición al gobierno. Los que rechazaron el proyecto en forma más vehemente fueron los verticalistas del movimiento justicialista. ¿Qué argumentos esgrimieron ambos sectores?
Por la Unión Cívica Radical, expresó el diputado Tróccoli que:
"Tengo plena conciencia de la gravedad del momento que vive la República y de los instantes críticos que están pasando las instituciones... Se están clausurando los caminos para el sostenimiento de la convivencia pluralista... Un minúsculo grupo de allegados influye decisivamente en el ámbito pre- sidencial y se está produciendo una tremenda falsificación histórica porque todas las bases de sustentación y todos los programas que fueron las condiciones básicas de este proceso están demorados en el tiempo y algunos, con un giro de ciento ochenta grados... estamos requiriendo pronunciamiento para defender la institucionalidad en nuestro país porque estamos alarmados de que vuelvan a cometerse algunas de las aventuras que han ensombrecido la historia de la Nación... porque estamos ubicando el núcleo de esta crisis, porque creemos que está radicada exclusivamente en el vientre del Poder Ejecutivo, votaremos favorablemente el pedido de tratamiento sobre tablas... queremos utilizar el procedimiento como una herra- mienta para discutir y deliberar en el seno de este alto escenario las maneras de limpiar la coyuntura política y facilitar la recomposición del poder".18El radicalismo efectuó así un grave diagnóstico de la crisis, que ubicó con exclusividad en el Ejecutivo. Sin adherir totalmente a las causas en que se basaba el proyecto, lo consideró la vía pertinente para "facilitar la recomposición del poder". Por la Alianza Popular Federalista, el diputado Moyano señaló que: "No admitimos ya la posibilidad de que pueda haber rectificaciones desde el Poder Ejecutivo".19 Calificó el momento político como "terminal" y señaló al Ejecutivo como único culpable del grave deterioro institucional. Su desplazamiento era la urgencia de la hora y el juicio político la terapia adecuada.
El diputado Balestra consideraba el impeachment como la última herramienta para evitar el quiebre democrático en ciernes, afirmando:
"Si venimos a plantear en este recinto ese proyecto, con la prisa que, no como un derecho sino como un deber, nos impone la Constitución, no es para proteger ni para alentar agazapados ningún golpe militar sino, muy por el contrario, para accionar la última herramienta constitucional destinada a evitar la quiebra de las instituciones. Queremos que esto también quede bien claro".20En el otro extremo se ubicaba el verticalismo duro que rechazaba la supuesta existencia de una crisis política. Justificaba en términos ideológicos y conspirativos el supuesto "acoso" al gobierno y negaba la existencia de una oposición legítima por antinacional, antipopular y minoritaria. Expresó el diputado Contesti que:
"Es mi deseo asumir la defensa de mi gobierno... no les reconocemos autoridad moral ni política a nuestros minorita- rios y minúsculos opositores... Niegan la democracia real de las multitudes justicialistas e invocan una democracia falseada, una democracia liberal caduca y tantas veces repudiada por nuestro pueblo. En realidad ¿son legisladores? No; son golpistas disfrazados de legisladores. Representantes de gobiernos que surgieron con no más del 20 por ciento de los votos, se sienten preocupados por nuestro gobierno que representa el 66% de los votos. Son los abogados de los intereses capitalistas. Y podemos decir mucho más, en el fondo son los aliados ocultos del comunismo".21Otro legislador verticalista, el diputado Rolando, cerró un discurso ideológico del siguiente modo:
"Cuando defendemos a Isabel de Perón entendemos que defendemos al pueblo y al país contra el avance imperialista, que nos ataca, por momentos disfrazados de derecha y por momentos disfrazados de izquierda, pero que responde a una sinarquía internacional coaligada, que se sirve de los cipayos para derrocar al movimiento nacional y popular que es el peronismo".22Cabe señalar que los discursos provenientes de la corriente ideológica de un nacionalismo restaurador circulaban con mayor fuerza desde la muerte de Perón. Bajo la influencia de López Rega y su grupo, tales sectores se habían instalado alrededor de la presidente y continuaban desplegando su influencia -aunque debilitada- más allá de la presencia física del ex ministro.23 Otra legisladora verticalista, la diputada Bonifatti, ratificaba la singular teoría del juicio político como instrumento golpista contra la presidente y el peronismo:24
"Una autoconvocatoria... que lleva como finalidad... crucificar no ya a una persona sino a una bandera y a una causa... no reconocemos a nadie, absolutamente a nadie, con aptitud jurídica o moral para trampear al pueblo esgrimiendo la Constitución; a este pueblo subestimado en su madurez política pero ducho en descifrar todo este plan organizado que alienta un golpe de Estado disfrazado".25El diputado Monsalve -entre otros- se encargó de aclarar contra quién iba el juicio político en términos institucionales:
"El juicio político no está enderezado a atacar a la persona de la presidente de la República... Tampoco está enderezado a atacar a la fuerza política que el pueblo eligió para que lo gobernase. Está dirigido simplemente a señalar, por la vía constitucional que corresponde, que la presidente de la República carece de las condiciones necesarias para gobernar este Estado en estas circunstancia?".26Las posiciones "intermedias" que se sostuvieron entre estos dos extremos resultan de especial interés. El diputado Sangiacomo, por el MID (Movimiento de Integración y Desarrollo), en términos un tanto contra- dictorios 27 y confusos, afirmó:
"Comprendemos que tal vez este proceso llamado de la institucionalización se encuentre al borde de su agotamiento. La responsabilidad de que ello ocurra creemos que no recae solamente sobre una persona, si bien en nuestro régimen presidencialista el punto de mira se centra en la persona del presidente de la República. La responsabilidad comprende en realidad a la frustración de un sistema que hay que viviseccionar y encontrar definitivamente cuál es el verdadero poder que se encuentra detrás del trono... Esta noche nosotros vamos a votar por la negativa del tratamiento sobre tablas, sin que ello signifique comprometer nuestra posición para instancias próxi- mas, que pueden exigir este remedio y otros... sin que ello signifique... otorgar ningún aval ni a la presidente de la República ni al grupo que en su derredor está perjudicando desastrosamente con sus actos de gobierno a la causa de la República".28La indecisión sería la clave para desentrañar esta postura. El diagnóstico de la situación era grave y la responsabilidad ambigua. No se brindaban remedios. El diputado Lima, del Partido Conservador Popular, expresaba otra óptica singular en el debate:
"Nuestro bloque no ignora la extraordinaria herramienta que ... es la acusación para tramitar el juicio político. Pero nosotros creemos que por tratarse de algo trascendente, por ser grave, requiere madurar mucho la forma de planteamiento, cómo se desarrollará y que ocurrirá el día siguiente del proceso que se substancie... Entonces -creyendo en la madurez del pueblo argentino, en la de todos los sectores de la sociedad y fundamentalmente en la madurez, el patriotismo y la conciencia de los señores diputados, y en la responsabilidad que le exigimos a los hombres y mujeres del sector de la mayoría- pensamos que previo al tratamiento del proyecto de juicio político es necesario un gran debate en el que nadie esté ausente, en el que cada uno aporte no sólo críticas sino también soluciones y compromisos para el futuro. Nos interesa saber qué pensamos todos ahora, pero sobre todo queremos saber en qué nos comprometemos para el día de mañana".30El peronismo no verticalista (rebelde), por cierto, no asumió una actitud tan cerrada ya que reconoció la crisis institucional, pero no estaba dispuesto a que un gobernante de la mayoría justicialista- se viera sometido a la eventualidad de una condena. Señaló el diputado Julio Bárbaro que:
"Somos conscientes del riesgo que existe, pero confiamos en que la madurez de los argentinos ha de lograr una recuperación definitiva... La vigencia de las instituciones sólo es posible si ellas son un instrumento en manos de nuestro pueblo, que es peronista. Su expresión orgánica es nuestro movimiento nacional, y su bandera de liberación, y su programa de gobierno tienen hoy, frente a esta crisis, más vigencia que nunca... Si no se han consolidado las instituciones es porque se apagó la vida del general Perón... Queremos continuidad institucional, pero no pueden existir instituciones sin pueblo. Por ello, la recuperación doctrinaria y formal de nuestro gobierno sólo puede surgir del movimiento que lo expresa"31Uno de los últimos oradores fue el ultraverticalista diputado Labaké, quien prácticamente clausuró el debate de un modo escasamente proclive a la estabilidad institucional:
"Yo les pido a los opositores que se convenzan de una vez por todas de que a la presidente no la vamos a sacar. (Aplausos) Entonces, no pierdan más el tiempo; no nos amenacen más con golpes, porque en última instancia el golpe nos tiene sin cuidado. Aquí no vamos a aceptar la exigencia de la renuncia de la señora presidente para evitar un supuesto golpe. Aquí la única disyuntiva es Isabel de Perón como presidente o si no que aquel que quiera asumir la responsabilidad que se ponga los pantalones si es capaz de ello. No vamos a transar con la salida de Isabel de Perón de la Presidencia... El peronismo va a entrar en diálogo con el que quiera, pero respetando escrupulosamente la investidura de la señora presidente y su estabilidad. De otra manera, no hay diálogo con nadie".32Interpretar las diversas posiciones y sus motivos no es tarea sencilla en este recorte que es, además, una lectura formal de situaciones más complejas. Resulta claro que la crisis institucional fue percibida, pero ¿lo fue en su real gravedad? Sólo el verticalismo duro pareció negarla. En una versión ultraconspirativa, los acusadores resultaban personeros de la oligarquía, el imperialismo, la sinarquía internacional, el comunismo, y además alentaban el golpe de Estado. Inflexiblemente se negaba la legitimidad misma de la oposición de modo total, imposibilitando cualquier forma de diálogo.
Aquellos que votaron el tratamiento sobre tablas del proyecto reconocieron que la crisis institucional era de gravedad extrema, responsabilizaron al Ejecutivo y advirtieron el riesgo del quiebre democrático.33 Hicieron profesión de fe sobre la utilidad del juicio político como herramienta institucional única ante aquel momento, antesala de un golpe de Estado. ¿Convencimiento real sobre el mecanismo de destitución o mero oportunismo de oposición política?34 Más allá de la duda, al menos un sector de la Cámara sostuvo un mecanismo concreto de debate sobre la crisis, sus riesgos y el papel del Parlamento. Todas las posiciones intermedias reconocieron la existencia de la crisis, pero, o bien no la percibieron en su real gravedad, o bien no alcanzaron a articular un remedio concreto para desactivarla.35 Las soluciones de corte extra-institucional que ofrecieron, teniendo en cuenta su carácter de parlamentarios y la gravedad de la crisis, causan un cierto asombro, ya sea tanto la propuesta de un gran debate o la apelación a la creatividad y la imaginación. ¿No se relegó al Parlamento a un papel secundario? ¿Por qué no revalorizaron la instancia parlamentaria como el lugar apropiado para debatir la crisis y proponer las soluciones pertinentes? ¿Se reconocía implícitamente que la política transitaba otros carriles? Por otra parte, si bien el presidencialismo teóricamente presenta un órgano de imputación de relevancia, el presidente en este caso, parte de quienes no votaron por el proyecto también involucraron al Parlamento, o bien a todo el sistema político, diluyendo la imputación de responsabilidad y, por tanto, el núcleo donde actuar para reequilibrar el sistema político.
La valoración en relación al juicio político presentó también un interés especial. La recomposición del poder parece ser teórica y objetivamente el papel funcional que debiera tener el mecanismo. El evitar el golpe de Estado, en una situación que parece ser terminal, conllevaría quizás la dificultad de articular en un tiempo que resulta exiguo un complejo mecanismo de acusación, defensa, prueba y posible condena. La posición que revela incertidumbre muestra un costado de preocupación objetiva. ¿Cómo evolucionará la situación política general mientras dure el proceso? La indecisión respecto a la situación fáctica también reviste indudable significa- ción. ¿Cuál es el punto político preciso para determinar que ha llegado el instante irrecuperable de una gestión de gobierno? ¿Debe iniciarse el juicio cuando el gobierno da muestras ostensibles de mal desempeño o bien esperarse sus efectos desestabilizadores?
La Asamblea Legislativa
La perspectiva analítica puede ampliarse y completarse acudiendo a lo que ocurría puertas afuera del Congreso. Desde esta mirada se indaga también el fracaso del otro remedio alternativo: la Asamblea Legislativa. El tratamiento sobre tablas del juicio político, según una de las visiones que pueden sostenerse, parece haber naufragado desde el principio porque los legisladores creían que no iba a ser posible reunir los dos tercios requeridos por la norma constitucional.
Una vez fracasado tal intento, cobró más cuerpo la vía de la convocatoria a una Asamblea Legislativa que se había planteado previamente como una alternativa. A través de dicho mecanismo, según un sector de los legisladores, se podría desplazar más facilmente a la presidente. Antes de la presentación sobre tablas del proyecto de juicio político, el radicalismo y el peronismo "rebelde" se inclinaban por tal procedimiento con el objetivo de declarar la inhabilidad de la presidente y lograr su destitución. Los legisladores del radicalismo contemplaban también un pedido formal de renuncia.36
Los argumentos que estos esgrimían acerca de la Asamblea eran su rapidez y sencillez, ya que tras su convocatoria, podrían tomarse decisiones mediante una mayoría no calificada. Además, y a diferencia del juicio político, se trataría de un cuestionamiento a algunos ejecutores del gobierno y no a la doctrina del justicialismo. Tal estrategia implicaba contar con el voto positivo del sector rebelde del "Grupo de Trabajo".37
La Asamblea Legislativa era concebida desde varias ópticas. Para algunos implicaría una fuerte presión para obtener la renuncia de la presidente, para otros podría resolver soberanamente el desplazamiento de aquélla declarando su "inhabilidad" para el ejercicio del cargo. Formalmente se presentaba con los objetivos de considerar la crisis y buscar las soluciones pertinentes.
Entretanto, las miradas y las conversaciones convergían en el Dr. Italo Luder, quien debía dar o no curso a la propuesta.38 La actitud del Dr. Luder había sido, en un primer momento, bastante abierta en cuanto a la intención de convocar de inmediato a la Asamblea cuando obraran los pedidos formales.39 Se limitaría, en todo caso, a su obligación de convocarla -dado su carácter de presidente provisional del Senado- y sería la propia Asamblea quien debería decidir acerca de su legalidad. Pero también desde casi el principio del planteo, había insinuado que la propuesta tenía un costado jurídico insoslayable y que debía ser atendido, pues no existían disposiciones normativas precisas.
Las objeciones que se planteaban eran las siguientes: en primer lugar, la convocatoria de una Asamblea Legislativa para el caso planteado no aparecía en el articulado constitucional; en segundo lugar, la Constitución preveía la presencia de la Asamblea Legislativa para otros casos taxativamente estipulados.40
Pero la actitud de Luder fue cambiando a medida que los días pasaban y la crisis se incrementaba. Si el 27 de febrero había señalado que le daría curso a la propuesta, dos días después la misma parecía vincularse estrechamente con los resultados que se producirían en la reunión del Congreso Nacional Justicialista que se reuniría el 6 de marzo en el teatro Cervantes.
Es que la situación dentro del peronismo gobernante era confusa. Si durante parte del gobierno iniciado en mayo de 1973 y continuado luego por la gestión del propio Perón la división y el conflicto pasaban entre las dos alas extremas -izquierda y derecha- del peronismo, los tramos finales que preludiaron el golpe mostraron una cruda disputa entre los verticalistas, los moderados y los rebeldes. Los primeros exhibían un apoyo incondicional a la presidente; los segundos reclamaban rectificaciones inmediatas del gobierno advirtiendo el riesgo del golpe, y el último sector era el que mayor distancia y cuestionamiento ponía en relación a Isabel y a su gobierno. Es así que, a finales del mes de febrero, el peronismo vivía una interna descarnada, llena de tensiones y que impedía avizorar un rumbo. La presidente y su entorno mostraban una actitud no negociadora, los moderados intentaban avanzar, desbaratar el entorno y rectificar la política de gobierno a través de modificaciones en el gabinete, y los rebeldes, si bien no creían ya en un gobierno comandado aun formalmente por Isabel, no deseaban romper con el peronismo. Tampoco quería este último sector aparecer "crucificando" al movimiento; de ahí su contradictoria posición a la hora de expedirse en relación al juicio político. La confusa situación interna del partido y la mayor debilidad o fortaleza del gobierno quedaban a resultas de lo que ocurriría en el Congreso interno, donde debían dirimir sus fuerzas los distintos sectores. El último recurso de la "Asamblea Legislativa" estaría también anudado a esta convocatoria partidaria.
Entre tanto, ¿qué ocurría con los otros partícipes de la vida nacional en aquellos días de incertidumbre y turbulencia? También el sindicalismo mostraba un enorme grado de confusión y de continuos realineamientos. Los discursos se modificaban esquizofrénicamente de acuerdo a los interlocutores y los momentos. Así, por ejemplo, las "62 Organizaciones" lideradas por Lorenzo Miguel variaban una posición anterior que pedía rectificaciones al gobierno y declaraban ahora "su apoyo incondicional a la presidente".41
El gobierno ensayaba precipitadamente otro plan económico. Dentro del caos político general, la incertidumbre y las sensaciones de "finitud", la propuesta no encontraba mejor eco. El ministro Mondelli, el 5 de marzo, presentaba un nuevo plan que consistía en una "tregua" de seis meses durante los cuales se postergarían los reclamos sectoriales. La CGT fue demorando una declaración sobre el plan esperando las reacciones del interior y de los diferentes sectores.42 No tardaron en llegar. Se produjeron paros, abandono de tareas y asambleas en el interior y regionales de la Confederación General expresando su rechazo, el estado de alerta y movilización.43 Así, su Consejo Directivo -pese a las gestiones de Lorenzo Miguel- evitó dar, en aquellos días, su apoyo.44 El empresariado no constituía una mejor muestra de cautela y prudencia, cuestionaba seriamente el plan, restándole márgenes de credibilidad y apoyo.45 A los pocos días comenzaron los rechazos desde las agrupaciones empresarias.46 Un plenario de la APEGE (Asamblea Perma- nente de Entidades Gremiales Empresarias) -entidad que había decretado un paro nacional el 16 de febrero- rechazaba duramente el nuevo plan económico.47
La conducción castrense, por su parte, mantenía reuniones donde se evaluaba la situación política nacional y especialmente el tema de la subversión, y los comunicados militares daban cuenta de la supuesta subordinación al poder civil. Pero la conflictiva evolución de vida política había provocado la formulación de distintas alternativas desde la llegada del general Videla a la jefatura del arma hasta la decisión de acudir al golpe. Entre agosto y diciembre de 1975, la idea del recambio institucional -la sustitución de la presidente- era la que más eco tenía, pero a partir de diciembre comenzó a tener más peso como "solución" la alternativa de la toma del poder.48
Volviendo a la situación interna del partido peronista, el Congreso del 6 de marzo impuso finalmente el triunfo absoluto de la corriente verticalista. La lista ortodoxa obtuvo 175 votos y la rival -que paradójicamente también llevaba a la cabeza el nombre de la presidente- sólo 8. El grueso del antiverticalismo no había concurrido al cónclave y el plenario eligió a la nueva conducción partidaria conformando un Consejo Nacional Justicialista verticalista y monocolor. El resultado del evento parece haber sellado también las posibilidades de la Asamblea. Dos días después, el 8 de marzo, Italo Luder desechaba la alternativa parlamentaria -solicitada por 133 legisladores- a través de un documento presentado en rueda de prensa. Señalaba Luder que: "la alusión de mal desempeño de las funciones del Poder Ejecutivo sólo puede resolverse por el procedimiento de juicio político, y es totalmente ajena a las atribuciones de una Asamblea Legislativa".49 Realizaba, así, un reenvío de responsabilidad a la Cámara Baja y destapaba nuevamente el recurso de impeachment. Agregaba en torno a la intención de la declaración de inhabilidad que: "el segundo párrafo del artículo 75 de la Carta Magna tipifica bajo el rótulo de la `inhabilidad' aquellas situaciones de enfermedad o declinación física del Presidente y/o Vicepresidente, que los incapaciten para ejercer sus cargos hasta tanto haya desaparecido la causa o hasta que un nuevo Presidente sea elegido".50
En relación a la invocada causal de grave emergencia nacional, se sostuvo que: "no cuadra en ninguna de las prescripciones constitucionales que autorizan la convocatoria y el funcionamiento de una Asamblea Legislativa". Respecto al procedimiento en sí y la inutilidad de convocar la Asamblea desde la óptica constitucional, señalaba el documento: "convocadas para debatir tales temas no podrían adoptar ninguna decisión institucional válida y sólo mostrarían la insuficiencia de la vía elegida".51
Las argumentaciones del senador -digna exquisitez de jurista propia de tiempos mejores- recorrieron la coherencia y la precisión del diseño normativo, pero soslayaron el trasfondo político de la dinámica caótica que ahondaba la crisis. Trazaron un desencuentro irónico entre causales y procedimientos al filo mismo del abismo y dibujaron un laberinto institucional sin salida inmediata. La causal de "mal desempeño" debía incoarse a través del juicio político, la "inhabilidad" requería de una enfermedad o declinación fisica de la presidente y la "grave emergencia nacional" no habilitaba la convocatoria de una Asamblea Legislativa.
Luder había disociado expresamente lo que entendía eran dos aspectos diferentes del problema: el jurídico y el político. Si en torno al jurídico obturaba la vía de la Asamblea, en relación al aspecto político había señalado, días antes, que los órganos de conducción del partido debían promover una reunión multipartidaria "para considerar la actualidad nacional, fortalecer el proceso institucional y promover las rectificaciones que sean necesarias... Un consejo nacional del partido dialoguista, integrado por nuestros mejores hombres... estará en condiciones de unir al peronismo, consumar su reorganización interna y revertir el proceso de deterioro".52 Pero del Congreso partidario del 6 de marzo no habían surgido los hombres interesados en seguir tal camino, por lo cual cuando se dicta la resolución del 8 de marzo, la vía política de resolución era ya impracticable y la jurídica - ambas en el sentido que le asignaba Luder- condenada al antedicho laberinto sin salida.
Desechada la convocatoria de la Asamblea, el Congreso parece haber entrado en un cono de sombras signado por la impotencia. No obstante, la FUFEPO continuaba insistiendo con la necesidad de incoar el juicio político y el radicalismo en lograr una presión suficiente que reflotara la frustrada Asamblea. Una semana después de la resolución de Luder, el 16 de marzo, y restando alternativas a la solución de la crisis, el líder de la desdibujada oposición radical, Ricardo Balbín, declaraba en un discurso televisado pocos días antes del golpe:53 "algunos suponen que yo he venido a dar soluciones y no las tengo. Pero las hay. Es ésta. La unión de los argentinos para el esfuerzo común de todos los argentinos". Sus palabras trasmitían una mezcla dramática de optimismo y pesimismo, de esperanza y apocalipsis, cuando afirmaba: "Hay tiempo todavía... podría reunirse todo el país, para encontrar las soluciones magistrales... todos los incurables tienen cura, cinco minutos antes de la muerte... Desearía que los argentinos no empezáramos a contar ahora los últimos cinco minutos".54 Se había cerrado el círculo de la imposibilidad que tenía en su fondo variables políticas pero que, aparente- mente, no cuajaban en las disposiciones jurídicas del diseño institucional. El puro cálculo jugaría una mala pasada. Desde esta perspectiva, la estrategia del juicio político contaba a su favor la posibilidad del encuadre del mal desempeño, pero tenía en su contra la imposibilidad de llegar a los 2/3 de los votos. La Asamblea Legislativa, por el contrario, habría implicado tomar decisiones a través de la mera mayoría, pero, además de no estar contemplada en la Constitución, tendría que argumentar en torno al mal desempeño de la presidente -cuestión propia del juicio político- y recurrir en última instancia a la "inhabilidad" que estaba regulada -insuficientemente- en el artículo 75 de la Constitución y sin conexión con supuesta Asamblea Legislativa alguna.
¿Se volvía al punto de partida? ¿El purismo jurídico se compadecía con la gravedad de la crisis? ¿Había que comenzar nuevamente a bregar por un procedimiento de juicio político? ¿Existía tiempo material para ello? En el desarrollo de los distintos remedios intentados no aparecieron las decisiones firmes y resueltas, sino ambigÜedades, incertidumbres y cálculos políticos destinados al fracaso. Todo ello tendría su precio. Es que la continuidad de un régimen en situación de crisis depende dramáticamente de la articulación de las decisiones y las acciones más apropiadas en un tiempo oportuno.55 Las acciones tempranas o retardadas pueden obturar un rumbo de rectificación y concluir un régimen asestándole el golpe final para su caída.56
El diseño del juicio político
El contenido del debate parlamentario y el desarrollo del frustrado impeachment sirven también para reflexionar acerca de aspectos teóricos y técnicos relativos al juicio político y su relación con las variables que suelen estar presentes en la emergencia y eclosión de las crisis políticas: la erosión de la legitimidad, de la eficacia y de la propia estabilidad.
¿Hasta qué punto el mismo proceso no es un elemento, en sí mismo, desestabilizador? Parece obvio señalar que el juicio político debe encararse y desarrollarse de tal modo que se evite en lo posible agregar mayor turbulencia a la situación política. Exige, entonces, la mayor cuota de responsabilidad de los legisladores. Pero las indecisiones e incertidumbres, si bien esperables en algún grado, pueden potenciarse por un diseño ambiguo. En torno a la eficacia, esta variable podría ser motivo de juicio político a través de su traducción en la causal de mal desempeño. Pero el mal desempeño es un concepto amplio que no necesariamente se identifica ni agota con la ineficacia. A su vez, la falta de eficacia, ¿cómo puede ser evaluada por las Cámaras? ¿Cómo evaluar que ha llegado el momento terminal para acusar al Ejecutivo desechando posibles vías de rectificación? ¿Es que el momento indubitable es aquél más próximo a la caída? En cuanto a la legitimidad, la acusación de Diputados que prospera configura en sí la evidencia formal de una crisis de legitimidad institucional. Crisis que no se resuelve si el Senado decide la destitución, hace falta además construir una "legitimidad de reemplazo". El problema se relaciona con la institución vicepresidencial y los procedimientos de sucesión en caso de acefalía.
No parece claro ni concluyente que el juicio político sea un mecanismo que solucione el reemplazo por la pérdida de legitimidad de un gobierno, ni un compensador de la falta de eficacia, ni un estabilizador de la inestabilidad que en ciernes genera un Ejecutivo de pésima gestión. Pero así y todo, debería servir como mecanismo de control e instrumento de emergencia o salida de una situación altamente crítica. Su importancia, entonces, no es poca y su diseño debe tener la confección adecuada para servir a estos fines, de lo contrario, el sistema presidencialista pierde una válvula de escape que puede resultar crucial ante determinadas situaciones.
Volviendo sobre la experiencia del caso analizado, los diputados no aprovecharon un elemento importante del diseño: la causal de mal desempeño. Esta razón es mucho más flexible que la acusación basada exclusivamente en delitos o crímenes, como estatuyen otros ordenamientos latinoamericanos.57 Distintos actos y comportamientos pueden convertirse en motivo de juzgamiento sin necesidad del riguroso encuadre en la tipología penal, otorgándose al Congreso un gran margen de discrecionalidad.58 La cuestión fue tratada cuando se reformó la Constitución, en 1860, y se dictaminó el agregado de la causal de "mal desempeño" pues la esencia del procedimiento era hacer efectiva la responsabilidad política, evitando los abusos o arbitrariedades del poder.59
La indecisión e incertidumbre advertidas en relación al proceso en sí y a lo que ocurriría después pueden indicar también una desventaja o deficiencia del diseño en comparación a otros latinoamericanos:60 más allá de señalar que la condena por el Senado generará la destitución del gobernante, no se especifican los efectos inmediatos. Esta significativa carencia regulativa genera incertidumbre sobre lo que sucederá "el día después" de que la Cámara Baja decida la acusación del presidente y dé comienzo el proceso en el Senado. Un presidente cuya acusación en la Cámara Baja prospere, que se encuentre bajo proceso en el Senado y que, además, permanezca en el cargo hasta tanto recaiga sentencia, no puede más que ser fuente de crisis suplementarias a las que ya originaron su juzgamiento. Es cierto que parte de la doctrina constitucional afirma que el Senado, en este caso, si el presidente no asume licencia o se aparta del cargo, puede suspenderlo.61 Pero también está la postura opuesta que dice que sólo luego de la condena el presidente se encuentra obligado a alejarse.62 En todo caso cabe convenir que el diseño institucional no es lo suficientemente claro.
Por otra parte, para quienes propugnan la necesidad en América Latina de un viraje hacia el parlamentarismo, el mecanismo del voto de censura es mucho más viable que el dificultoso y arcaico procedimiento del impeachment.63 El desarrollo del tema escapa a las posibilidades de este acotado espacio. No obstante, en el caso, cabe suponer que teniendo en cuenta el contexto político, el comportamiento de los diputados, el sistema de partidos, la falta de una oposición con alternativas, la amenaza militar y la permanencia de la presidente más allá de una censura exitosa si hubiera existido un sistema semipresidencial -ya que la acción se dirige contra el primer ministro-, el mecanismo de voto de censura probablemente hubiera corrido la misma suerte que el frustrado impeachment.64 Aunque también podría dejarse la puerta abierta a otra interpretación más favorable si tomamos como referencia el pedido de convocatoria de la Asamblea Legislativa. En este supuesto, el deseo de lograr la caída del gobierno a través de un procedimiento más sencillo, más rápido y sin tener como requisito de su progreso el logro de una mayoría calificada, acercaría sugestivamente tal Asamblea al procedimiento de la censura de un sistema parlamentario.
Más allá de esta polémica alternativa, que remite al renovado debate entre la opción presidencial, semipresidencial y la parlamentaria, 65 lo cierto es que en los años noventa el juicio político ha retornado no sólo como reflexión politológica, sino también como instrumento concreto que puede ser de suma utilidad frente a los déficit advertidos en América Latina: a) la ausencia de responsabilidad política; b) la corrupción; c) la crónica inestabilidad signada por los golpes de Estado y los quiebres institucionales. Las destituciones logradas en Brasil y Venezuela demuestran que presidencialismo o la "democracia delegativa" no implicarían siempre y sin más un "cheque en blanco" dado al mandatario. Pero para que la ciudadanía haga efectiva -a través de sus representantes- la "responsabilidad política" de los funcionar- ios, hacen falta diseños institucionales más apropiados y una cultura política más adecuada que ponga el acento en el control institucional y el ejercicio de la responsabilidad.
Reflexiones finales: impeachment y quiebre de la democracia
Si bien el tratamiento sobre tablas no prosperó, las condiciones puestas en juego no podrían haber sido más prometedoras: a) la manifiesta y evidente falta de idoneidad de la presidente, b) el mayor partido de la oposición a favor del progreso del impeachment y c) la división en el seno del partido gobernante. La fría explicación relacionada con los números muestra que no se alcanzaron los votos suficientes para el tratamiento sobre tablas. Como se ha visto, no sólo los peronistas verticalistas o leales a la presidente votaron en contra. También lo hicieron otras fuerzas políticas. Dentro de este último grupo, ¿qué podían esperar los que habían sido aliados del peronismo frente a un gobierno que se derruía? La mayoría de los diputados obraron con cierto irracionalismo político. Desecharon la más que probable ruptura institucio- nal y, al menos durante el transcurso de la sesión, no ofrecieron alternativas institucionales viables para superar la crisis. Otra interpretación sería que lisa y llanamente hubo apatía o resignación y la sensación ambigua de que "la suerte estaba echada", como diría el propio Luder tiempo después, comentando los hechos. Así, todos desempeñaron un papel contrario a sus propios intereses; los verticalistas buscaban tejer unas redes con el poder militar -incluso hasta la "bordaberrización"- para lograr el apoyo que evitara caer en el abismo y, paradójicamente, acusaban de "golpistas" a la oposición. Los desencantados que habían integrado el FREJULI no daban más crédito a la presidente, pero no se animaban a dar el paso necesario para su desplazamiento. Y no todos los que se inclinaban hacia el juicio político -y votaban a favor de su tratamiento- confiaban íntimamente en que era el mejor remedio e incluso que hubiera salida real alguna frente al grado de descomposición alcanzado. En realidad, el escenario parlamentario drama- tizó el contexto político e institucional del país y contrapuso como espejo a un vacío de poder, un cuadro de inmovilismo e impotencia, configurando un suicida callejón sin salida.
El Poder Ejecutivo estaba agónico y el Poder Legislativo en crisis.66 El oficialismo estaba dividido (con el antiverticalista "Grupo de Trabajo" en el Parlamento), y los disidentes del FREJULI y parte de la oposición no se animaban a votar contra el gobierno. El peronismo no había cesado en sus divisiones y sus distintos sectores se fagocitaban mutuamente. El radicalismo había abandonado su papel opositor-prescindiendo de la polémica de si fue o no verdadera oposición en la experiencia iniciada en 1973- y no aparecía como una alternativa creíble al caos reinante. El cuadro se completaba con un sindicalismo y un empresariado que hicieron muy poco para mantener la dinámica política dentro de los cauces de moderación necesarios para desdramatizar el conflicto social y reconducirlo por las vías institucionales pertinentes. Por fin, las Fuerzas Armadas, que pasaban del profesionalismo prescindente al emplazamiento al gobierno, a fines de 1975, amenazando con su intervención si el proceso político no se autorregeneraba. El Parlamento fue, entonces, reflejo microscópico de la descomposición social de un régimen político que se autoconsumía y que en clave política mostraba a un gobierno aislado, sectario y que pretendía llenar el vacío de poder con un estilo autoritario, impotente y sin contenidos.
Los opiniones y posiciones vertidas en el debate ponen de manifiesto también algunas características del proceso político antes de la caída: acusado ideologismo, intolerancia, rigidez en los comportamientos, falta de alter- nativas viables, desapego por los mecanismos constitucionales y escaso interés por el mantenimiento de las formas institucionales. Los peronistas que rechazaron el juicio político -especialmente los verticalistas- manifestaron, además, argumentos tales como el acto "ilegítimo" que significa juzgar a un mandatario elegido por el voto popular, el intento de juzgamiento como un "golpe de Estado", la representación nacional y popular puesta, exclusiva- mente, en un movimiento y en la presidente, la conexión de ésta representación -total y personalizada en la presidencia- con la "democracia real" en oposición a la "democracia formal", la desvalorización de la minoría política y el imperio incuestionable de la mayoría. En definitiva, argumentos que arrastran un fuerte contenido populista y plebiscitario, opuestos en lo institucional al funcionamiento propio de una democracia liberal.
En síntesis, la última oportunidad institucional que tenía el sistema democrático no fue aprovechada.67 Los parlamentarios depreciaron su propio sitio institucional como espacio adecuado para encontrar o construir una salida válida que conjurara el golpe anunciado. Es cierto que un elevado número de legisladores intentó recurrir a una Asamblea Legislativa como remedio a la crisis, pero también lo es que el grado de incertidumbre de tal salida, no normatizada, era enorme. En cambio, desperdiciaron el procedi- miento adecuado que encontraba lugar preciso en la Constitución Nacional. El argumento de la falta de los dos tercios requeridos no resulta del todo convincente. Tal argumento parece haber potenciado el voto contra el progreso del tratamiento sobre tablas del impeachment incluso en aquéllos que estaban convencidos de la necesidad de la destitución de la presidente. Es probable que, aún sin haber llegado a aquellos dos tercios en el momento de considerarse la acusación, un apoyo más amplio a la previa moción de tratamiento hubiera obrado en dirección a otras soluciones constitucionales, desde la presión disuasiva para obtener la renuncia presidencial hasta la negociación de una futura promoción de otro juicio político con mayor éxito a partir del acercamiento de las posiciones de la desarticulada oposición.68 Pero esto no significa que el golpe militar se hubiera podido evitar. Sólo que se hubiera puesto en juego -y no abortado ab initio- el último mecanismo institucional al alcance de los legisladores, más allá del éxito o el fracaso final de su utilización.69 Por otra parte, a nadie escapa que la gravedad de las variables políticas que alimentaban el caos reinante probablemente hubieran tornado inocuo cualquier camino institucional. En otras palabras, aun progresando la votación en la sesión aludida, la degradación de la situación política era tal que el proceso de reequilibramiento institucional hubiera sido una tarea ciclópea. Pero esto, en definitiva, nunca se sabrá y sí, en cambio, es una página de la historia aquella defección legislativa.
Por último, puede aventurarse que, aun frente a otro escenario menos dramático e ingobernable, en el caso supuesto de haber existido actitudes más proclives al progreso del impeachment, cierta ambigÜedad del juicio político no hubiera ayudado tampoco a que los legisladores de aquellos días tomaran una clara y firme decisión para iniciar el procedimiento y, quizás, evitar así la dura y penosa etapa del "Proceso" militar que se iniciaba veintisiete días después de la sesión legislativa analizada.
NOTAS
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La Constitución fue reformada en 1994. La normas que regulan la institución en el texto
actual son los artículos 53, 59 y 60. Se introdujeron pocos cambios. Por un lado se excluyeron
del juzgamiento los jueces inferiores y, por otro lado, se incluyó al jefe de gabinete.
Ver "El juicio político: la experiencia argentina", en Anales de la Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires, Tomo XXVIII (2), 1994, pp. 104-120.
Ver Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados (en adelante: DSCD), Tomo VI, sesiones ordinarias, pp. 4058-4060.
En relación al "juego imposible" ver Guillermo O'Donnell, Modernización y Autoritarismo, Bs. As., Paidós, 1972. Sobre los procesos previos a la salida electoral de 1973 ver Guillermo O'Donnell, El Estado Burocrático Autoritario, Bs. As., Ed. Belgrano, 1982, pp. 470-485; y N. Botana, R. Braun y C. Floria, El régimen militar, Bs.\As., La Bastilla, 1973, pp. 199-246. Otra perspectiva puede consultarse en Alejandro Lanusse, Mi testimonio, Bs. As., Laserre, 1977. En evaluación posterior, N. Botana consideró que "la alternancia de 1973, más que eso, fue un intervalo entre dos golpes y dos regímenes militares", en "Dos dilemas internos", en Sobre la consolidación de la Democracia, Bs. As., Belgrano, 1987, p. 179.
El Frente, liderado por el peronismo, estaba integrado por el Partido Conservador Popular, el MID (Movimiento de Integración y Desarrollo), el Partido Popular Cristiano y un sector del socialismo.
Sorteando la presidencia provisional del Senado pues el funcionario se encontraba "de viaje".
El contexto político general puede verse en Liliana De Riz, Retorno y derrumbe, Bs. As., Hyspamérica, 1987; Victoria Itzcovich, Estilo de gobierno y crisis política 1973-1976, Bs. As., Centro Editor de América Latina, 1985; Marcelo Cavarozzi, Autoritarismo y democracia (1955-1983), Bs. As., Centro Editor de América Latina, 1983, pp. 51-59; Juan Carlos Agulla, Estudios sobre la sociedad argentina, Bs. As., Ed. Belgrano, 1984, pp. 274-278; Ariel Colombo, en A. Colombo y V. Palermo, Participación política y pluralismo en la Argentina contemporánea, Bs. As., CEAL, pp. 73-80; y Carlos Floria y Horacio García Belsunce, Historia política de la Argentina contemporánea 1880-1983, Madrid, Alianza, 1988, pp. 221- 236.
Una muestra más de la confusión que signó todo el período de la presidente fueron los 38 ministros que desfilaron por el gobierno nacional. La situación política dentro de las provincias era asimismo caótica. También lo fue la vinculación con el gobierno central, desde donde se decidieron cuatro intervenciones federales, tres vía decretos y una mediante ley del Congreso.
Según Carlos Floria y Héctor García Belsunce, "cuando comienza el año 19751a violencia, la corrupción, la incapacidad gobernante, la arrogancia esotérica, la anarquía política,económica y social, se acumulan hasta un punto en que la sensación de que esto no va más va ganando incluso a los principistas", en su Historia política de la Argentina contemporánea 1880-1983, p. 228.
La convocatoria sindical del 27 de junio selló la suerte de López Rega, quien abandonó el cargo tras la presión obrera y militar. El 27 de julio fue designado "embajador extraordinario" y dejó el país. Ver Joseph Page, Perón, Tomo 2, Bs. As., Javier Vergara Editor, 1984, pp. 298-9.
Ver los comentarios de Félix Luna publicados en "Carta Política", en noviembre de 1975, en Conflictos y armonías en la historia argentina, Bs. As., Planeta, 1989, pp. 501-505.
Ver Italo Luder, El Proceso Argentino, Bs. As., Corregidor, 1977, p. 29. En el mes de julio de 1995, el ex almirante Eduardo Emilio Massera reveló que los comandantes militares le habían sugerido al Dr. Luder, cuando éste desempeñaba la presidencia provisional -tiempo antes del golpe- la conveniencia de que asumiera el poder y, ante tal supuesto, que las Fuerzas Armadas se subordinarían a él. El ex almirante destacó que Luder desechó la sugerencia. Ver La Nación, 29-7-1995, p. 5. Al día siguiente, en relación a este ofrecimiento, Luder replicó: "nunca hubo un ofrecimiento formal", La Nación, 30-7-1995, p. 12.
Ver las declaraciones en Ibíd., p. 12.
Ver el trabajo de Emilio Tenti Fanfani, La UCR como Partido de Oposición en un Sistema en Crisis (1973-1976), Mendoza, UNC, Fac. Ciencias Políticas y Sociales, 1988. También, Marcelo L. Acuña, De Frondizi a Alfonsin: la tradición política del radicalismo, tomo 2, Bs. As., CEAL, 1984, pp. 208-209; y Adrián Pignatelli, Ricardo Balbin, el presidente postergado, tomo 2, Bs. As., CEAL, 1992, p. 166. Para no pocos analistas el radicalismo estuvo lejos de constituir una auténtica oposición en el período 1973-1976, teniendo en cuenta que en un gobierno democrático, el juego institucional siempre requiere dos actores bien definidos: gobierno y oposición. Otras opiniones avalan la tesis de la "oposición constructiva" que no quiso poner en peligro a la democracia.
Ver Guido Di Tella, Perón-Perón 1973-1976, Bs. As., Hyspamérica, 1985, p. 147.
DSCD, 1975, Tomo X, pp. 7035-7036.
Firmaban también el proyecto los siguientes diputados: Agustín T. Estigarria, Gerardo A. Balbastro, Ricardo R. Balestra, Juan C. Arata, Luis Harrington, Juan P. Llano, Agustín Petrucelli, Neto Sileoni, María C. Guzmán, Fausto Mombelli y Joaquín Tula Durán. Ver DSCD, 1975, Tomo VIII, pp. 5976-5992.
Ibíd., p. 6020.
Ibíd., p. 6019.
Ibid., p. 6035.
Ibid., p. 6028.
Ibíd., p. 6034.
Señala Buchrucker: "La caída de López Rega debilitó pero no eliminó la acción del nacionalismo restaurador en el seno del peronismo. Ella se manifestó en las pintadas que aparecieron, en las que un hombre de innegable posición centrista dentro del movimiento era increpado en términos como éstos: `Fuera judío Luder' y `Luder traidor'. Paralelamente, el periodista R. Jassen continuaba su campaña contra los `agentes sinárquicos', la `judería internacionalista' y `la partidocracia bolchevique liberal', citando en apoyo nada menos que a los `Protocolos de los Sabios de Sión'. Ver Cristian Buchrucker, "Unidad y diversidad en las corrientes internas del Justicialismo", en Racionalidad del peronismo, Bs. As., Planeta, 1988, p. 71.
José Ramón Montero ha señalado cierta imagen del impeachment en Estados Unidos, como una suerte de "caza de brujas" o "parricidio", ver "El impeachment en la Constitución de los Estados Unidos y el caso del presidente Richard Nixon", en Politeia, 6 (1977), pp. 218-219.
DSCD, 1975, Tomo VIII, p. 6030.
Ibíd., p. 6027.
El MID resultaba también contradictorio al sostener, en otros ámbitos, la poca importancia de las "formas" institucionales y legales. Ver documento de la Mesa Directiva del Comité Nacional del MID, presidida por Arturo Frondizi, del 25 de febrero, en Clarín, 26-2-1976.
DSCD, 1975, Tomo VIII, p. 6031.
Ibíd., p. 6022.
Ibíd., p. 6024.
Ibíd., pp. 6022-6023.
Ibíd., p. 6039.
En el radicalismo también existían opiniones muy optimistas sobre el futuro institucional. Ver expresiones del Senador Luis León en Clarín, 23-2-1976, p. 6.
El radicalismo en realidad estaba más inclinado por la Asamblea Legislativa que por el juicio político. La bancada parlamentaria radical parece haber apoyado la moción del impeachment para no aparecer públicamente apoyando al gobierno y como un partido "sin soluciones".
No debe descartarse tampoco que existiera en estas fuerzas políticas el sentimiento de que la rectificación del proceso era imposible y el golpe militar un hecho inevitable.
Clarín, 24-2-1976, p. 7; 26-2-1976, p. 10.
Ver Ibíd, 27-2-1976, p. 7.
La primera presentación formal había sido del MID, luego hizo lo propio el "Grupo de Trabajo".
Clarín, 26-2-1976, p. 9.
Estos casos eran: a) escrutinio y elección del presidente y el vicepresidente; b) consideración de la renuncia del presidente o del vicepresidente; c) elección del presidente en caso de acefalía; d) recepción del juramento del presidente y del vicepresidente y e) apertura por el presidente de las sesiones ordinarias y lectura de su mensaje relativo al estado de la Nación. Ver Carlos María Bidegain, Cuadernos del Curso de Derecho Constitucional, Bs. As., Abeledo- Perrot, 1990, Tomo IV, p. 33.
Lorenzo Miguel, por su parte, en reuniones con legisladores de extracción obrera, señalaba que "en breve plazo se producirán rectificaciones a nivel del gobierno" y que el "entorno presidenciaV estaba "condenado al aislamiento", Clarín, 27-2-1976, p. 9.
Clarín, 8-3-1976, p. 7.
Ibíd, 9-3-1976, p. 9.
Ibíd., p. 10.
La Unión Comercial Argentina señalaba que "este nuevo intento... ya no tiene margen de aplicabilidad: la paciencia de los argentinos está agotada", en Clarín, 7-3-1976, p. 11.
Ibíd.
Ibíd., p. 11.
Ver Rosendo Fraga, Ejército: del escarnio al poder (1973-1976), Bs. As., Planeta, pp. 223- 263.
Clarín, 9-3-1996.
Ibíd., p. 7.
El Senador Luder aclaró en la rueda de prensa que en ningún momento había dado por sentado la convocatoria de la Asamblea X, en todo caso, era la prensa la que había interpretado mal sus anteriores declaraciones al respecto.
La Nación, 5-3-1976.
Durante los últimos días del mandato de la presidente Perón, la tarea de Balbín parece haber transitado la advertencia a un gobierno y a un entorno que parecían no tomar debida conciencia de la gravedad de la situación, a pesar de lo notorio y público del anunciado desenlace que se aproximaba. El líder radical mantenía, en los últimos tramos de la crisis, conversaciones con el vicepresidente primero del justicialismo, Deolindo Bittel, que no conducían a ninguna alternativa.
En La Nación, 17-3-1976. Ricardo Balbín, semanas antes de su conocido discurso, había señalado los riesgos que implicaban las actitudes contradictorias del gobierno. Decía el 20 de febrero: "Las fuerzas Armadas se reúnen y están preocupadas... No sé si este gobierno está buscando el golpe, pero está haciendo todo lo posible para que se lo den", en Clarín, 21-2-1976, p. 5.
En relación al tema, Juan Linz ha señalado: "retrospectivamente es posible identificar momentos en los cuales hubo una oportunidad para que la acción tomara otro rumbo que hubiera reducido la probabilidad de que el régimen cayera... el problema de la sincronización de decisiones y acciones es particularmente importante... El reequilibramiento requeriría que las acciones respondieran al momento oportuno", en La caída de las democracias, Madrid, Alianza Universidad, 1987, p. 142.
En relación a los tiempos, Luder parece haberse balanceado entre las dos perspectivas -la temprana y la retrasada- cuando analizaba la situación política y sus alternativas. Acción prematura en tanto afirmaba que el juicio político "aceleraría" un probable proceso de golpe y acción retrasada cuando sostenía que la suerte estaba echada.
Ver Mario D. Serrafero, Las formas de la reforma: entre Maquiavelo y Montesquieu, Tomo 1, Bs. As., CEAL, 1994, p. 125, nota 10.
Pablo Ramella, Derecho Constitucional, Bs. As., 1960, pp. 554-556; Juan A. González Calderón, Derecho Constitucional Argentino, Tomo 111, Bs. As., Librería Nacional, 1926, pp. 346-347; Joaquín V. González, Manual de la Constitución Argentina, pp. 546-7: y Carlos M. Bidegain, Cuadernos del Curso de Derecho Constitucional, Tomo IV, pp. 141-142.
Ver Asambleas Constituyentes Argentinas, Fuentes seleccionadas, coordinadas y anotadas por E. Ravignani, Tomo 4, 1827-1862, Bs. As., Péuser, 1937, p. 778.
La suspensión del presidente que es sometido a juicio político se encuentra prevista -entre otras- en las constituciones de Brasil, Colombia, Venezuela, Uruguay y la peruana de 1979.
Ver Humberto Quiroga Lavié, Derecho Constitucional, Bs. As. Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, 1978, p. 556.
Ver Germán Bidart Campos, La Constitución Argentina, Bs. As., Lerner, 1966, pp. 82-3.. J. A. González Calderón, Derecho Constitucional, Tomo III, pp. 350-353; y J. V. González, Manual, p. 545.
Juan Linz, "The Perils of Presidentialism", en Journal of Democracy, Vol. 1, n. 1 (1990), p. 65; Juan Linz, "Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference?", en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela, The Failure of Presidential Democracy, Vol. 2, The Johns Hopkins University Press, p. 10.
Una opinión diferente ha sostenido Carlos Nino en Giovanni Sartori y otros, "Consider- aciones sobre alternativas semipresidenciales y parlamentarias de gobierno", en Estudios Públicos, n. 42 (1991), p. 37.
Sobre el tema ver el tomo I del citado trabajo Las formas de la reforma. entre Maquiavelo y Montesquieu y también Mario Serrafero, "Instituciones políticas de América Latina: revisión de enfoques teórico-metodológicos", en Sistema, Madrid, n. 122 (1994), pp. 83-99.
Ver el excelente editorial de Criterio del 11-3-76, reproducido en 1943-1982. Historia Política Argentina, Bs. As., Editorial de Belgrano, 1983. pp. 139-147.
Tal comportamiento parece haber estado influido también por una corriente más general y propia de la época, donde imperaba una devaluación de las formas legales e institucionales y sus procedimientos.
El fracaso de la moción de tratamiento sobre tablas clausuró también un espacio de discusión más amplia de la crisis y su salida institucional.
No ha sido objetivo de este trabajo brindar un cuadro de conductas y acciones que hubieran disminuido la probabilidad del golpe (la clásica pregunta: "Qué hubiera ocurrido si..."). Pero de realizarse tal especulación, obviamente incluiría en el listado no sólo actitudes diferentes de la mandataria en los momentos más críticos, sino también de los legisladores. Un ejemplo de tal tipo de ejercicio reflexivo fue el realizado por Peter Smith en relación a la caída de Yrigoyen, en 1930. Ver "The Breakdown of Democracy in Argentina 1916-30", en Juan Linz and Alfred Stepan (eds.), The Breakdown of Democratic Regimes - Latin America, The Johns Hopkins University Press, 1987, pp. 21-24.